摘要：国家司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。广东省作为改革开放的先行地，历史积淀的老问题和率先发展中遇到的新问题相互交织，越来越多的社会矛盾随着社会的发展凸显出来。近年来，在全省各级党委、政府的重视和支持下，各地相继建立了司法救助专项资金制度，积极探索和开展多种形式的司法救助工作，对解决困难群众燃眉之急，及时化解矛盾纠纷，起到了很好的辅助性救济作用。而监狱作为特殊的国家机关，司法救助措施的合理运用对维护监狱安全稳定具有至关重要的护航作用。因此，笔者结合司法救助在监狱的实践，从实际案例出发，探讨监狱司法救助工作现状及存在的问题并进行分析研究，浅析司法救助制度的机制优化。
关键词：监狱司法救助现状、案例分析、问题、对策研究、机制优化
一、从监狱三大典型司法救助案例透析司法救助工作现状
案例1【1】：2017年8月23日，S监狱罪犯温某某（男，汉族，广西贵港市人，犯抢劫罪，原判死刑，缓期二年执行，限制减刑）身体出现异常，被及时送往监狱医院进行救治，并送韶关市第一人民医院进行救治，最终因病救治无效死亡。病亡后，温某某的哥哥温某强及家属多次到监狱信访，对温某某的病亡存在疑问，要求监狱给予相应说法，负相关责任，并进行相应赔偿。一起正常的监狱罪犯病亡事件，在家属的“推波助澜”下，引起了多次信访，且温家条件非常困难，为更好的解决次生事件的发生，监狱经过上级批准，予以36000元的司法救助金，并签订息诉罢访协议书。
案例2【2】：2017年11月17日，S监狱罪犯谢某某（男，46岁，广东省清远市人，犯徇私枉法罪，原判3年6个月，）因病（1.心脏骤停2.尿毒症）在韶关市第一人民医院经抢救无效死亡。病亡后，监狱按照相关规定启动罪犯死亡处置预案，由处置小组告知罪犯的直系亲属，并与其协商，定于2017年11月21日来监狱处理病亡罪犯谢某某的善后事宜。2017年11月21日上午11点20分左右，病亡罪犯谢某某的家属20余人在监狱办公楼外侧（大门）聚集，采取悬挂白色横幅、披麻戴孝、烧纸钱、烧香、静坐、哭闹等极端方式非正常表达自己的诉求，声称罪犯病亡前，家属已申请保外就医为何最终未获批准，情绪异常激动，向监狱讨要说法。2018年1月24日、25日，其父母再次来到监狱静坐，讨要说法。又是一起正常的病亡罪犯，在家属的“无理取闹”下，多次到监狱闹房、缠访，讨要“说法”，要求就病亡家属予以赔偿和承担责任。经过协商谈判和上级批准，予以谢某某家属50000元的司法救助金，并签订息诉罢访协议书。
案例3【3】：2016年1月25日，D监狱罪犯黄某某自行起床上厕所，7时20分左右全体罪犯下楼吃早餐时，黄某某报告全身无力，在其他罪犯扶该犯下楼梯时，其突然晕倒，监狱值班警察迅速组织人员将其送至监狱医院救治，8时30分左右由救护车紧急转入到东莞第八人民医院进行抢救，10时20分经抢救无效宣告临床死亡（鼻咽癌晚期）。黄某某因鼻咽癌晚期正常病亡后，从2月6日-5月11日期间，黄某某家属采取谩骂、喝农药自杀、拉横幅、静坐、堵路等极端方式，多次到东莞监狱、东莞市检察院、省监狱局、司省司法厅、省政府等机关缠访闹访，并在网上发布不实帖子诋毁东莞监狱，一时间引发舆论效应，导致监狱工作非常被动。再一起罪犯正常病亡事件，监狱本无责任，家属一再的闹房、缠访以及引发的舆论噱头，使得监狱在社会大众面前处于劣势，而家属最终的目的是“要钱”，自己的亲人不能“白白”死在监狱，要有说法。经过上级批准，予以黄某某亲人30000元的司法救助金，并签订息诉罢访协议书。
上述三个案例是典型的由罪犯病亡引发的信访案件，甚至是缠访、闹访，也都是应用司法救助制度予以解决的案件。而为什么司法救助制度在监狱的应用大多存在于缠访、闹访案件上，存在于很难解决的问题上，存在于罪犯家属索赔上，基于这几个疑问，综合分析上述三个典型案例，我们不难看出司法救助制度在监狱的引用存在以下问题：
（一）启动救助的方式单一、被动。目前，司法救助制度在监狱的应用，被很多领导和经办人认为是“兜底条款”，不到迫不得已的情况不会把司法救助制度搬上“台面”，更有甚者还希望信访人不知道最好，希望通过不断的接触、谈判来解决事件，这就造成了启动救助的时机不对，方式单一、被动。从上述三个案例分析，是监狱依职权发现和深入分析后，予以的司法救助，无当事人主动申请司法救助。在案件办理过程中，一旦监狱与信访人出现僵持不下的局面，监狱经办人员在面对监狱安全稳定、无奈的情况下，才会抛出司法救助制度，用以解决“尴尬”的局面。
（二）司法救助制度的应用在监狱宣传不够。其实，很多的监狱警察，亦或是经办人在最初办理信访案件时，也不知道有司法救助制度的存在，即使知道也不了解。加之，部分信访岗位调整，在“传帮带”没有及时跟上时，司法救助制度也就“偃旗息鼓”，无人可知了。因此，不单单是信访人不了解情况，就连很多经办警察都“一头雾水”，最终造成符合司法救助制度的当事人根本不知道还有司法救助的途径寻求帮助，而我们的经办人还在苦苦寻求解决“僵持局面”的办法，说明我们在司法救助制度的应用宣传上力度还不够，还需要不断加强。
（三）司法救助资金审批周期过长。从上述三个典型案例不难看出，司法救助制度在监狱的应用无非就是解决“危、难、急”的问题，如果司法救助金的审批流程过于繁琐、周期过于漫长，难免会发生“次生事件”。而监狱申请的司法救助金，一般从监狱申请至拨付到位，要经过初级材料制作、审核救助对象是否符合条件、材料是否符合要求、逐级审核、领导审批、财政拨付审批、财政拨付、发放等一系列手续，时间上一般跨越几个月，耗时较久。当然，必要、严谨、规范的审批程序是必须存在和严格执行的，这也是确保司法救助工作“公平公正合理”的必然要求，但可能与“及时救助”的原则有点偏差，也会对及时、有效化解监狱与信访人矛盾，维护监狱安全稳定造成一定影响。
（四）信访人对司法救助制度存在误区。司法救助制度在监狱的应用，由于宣传不够、信访人情绪影响等因素，造成对司法救助金的认识存在较大偏差。从上述三个案例分析来看，监狱均是在最后关头用司法救助制度去解决问题、化解矛盾，然而在信访人看来，这就是闹访、缠访后，监狱自身理亏，应得的相应赔偿和补偿。不论监狱经办人解释的多与少，信访人以拿到钱为最终目的，不会听你解释司法救助制度是什么东西，司法救助金与“监狱赔偿补偿”存在什么区别，在他们看来反正都是要到钱，目的达到了、困难解决了就是最好的。
（五）应用司法救助制度主动前移还需探索。目前，监狱在应用司法救助制度时，都是被动的“兜底”应用，即监狱发生了信访、闹访、缠访案件，最后经过双方协商也没有办法解决，就会将司法救助制度摆上台面，以求尽快解决问题，避免人力物力长时间的浪费，这是现行监狱司法救助制度最典型的现状。现在需要考虑的是，如何探索应用主动前移，在发生闹访、缠访甚至涉监舆情前，在充分分析信访人综合情况和家庭条件后，主动与之接触，探索司法救助制度前移应用，通过做通思想工作和司法救助金前移少量支付，来避免潜在风险和威胁监狱安全稳定事件的发生。
（六）监狱部门之间缺乏沟通协作。监狱各部门因职能不同，对司法救助工作的理解和认识、重视程度也不尽相同。上述三个案例的发生均是由罪犯在监狱内病亡引起的信访案件，虽与监狱信访办有关系，但最初办理事件的部门是狱政管理办公室的罪犯死亡处置以及涉及到的相关业务部门，往往办案部门在办案过程中没有司法救助意识，一味追求谈判，甚至等出现了闹访、缠访后还在谈判。而一旦监狱司法救助经办人介入后，办案部门就会将材料直接转接，由于信息不对等，造成需要重新了解信访人实际情况，影响办案效率和司法救助制度前移应用。因此，在实际工作中，各部门沟通协调不舒畅或者交流“瑕疵”信息等，都会出现司法救助源头办理不顺畅的现象。
二、监狱司法救助制度应用现状之原因分析
（一）立法层面：监狱司法救助制度应用还不明确。司法救助制度本身缺乏统一完整的立法。从现行的司法救助制度现状可以看出，有关司法救助的规定，分别体现在刑事、民事的法律文件中。2000年7月，由最高人民法院制定的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》仅限于民事、行政诉讼，并没有将刑事诉讼中的刑事司法救助相关内容囊括到司法救助制度中来【4】。而广东监狱在应用司法救助制度时依靠的是《关于建立完善国家司法救助制度的实施意见》中“涉法涉诉信访人，其诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照执行”，监狱在司法救助制度适用上均是参照相关文件要求，并没有明确、细致指引，导致司法救助制度在监狱应用上“寸步难行”，实施上“标准不一”。加之，司法救助制度的广泛应用主要还是在人民法院处理诉讼案件上，监狱在参照执行的过程中，“再次参照”了“党委政法委和政法各单位根据实际情况，认为需要救助的其他人员”，因为救助对象中规定的常规几类人群均不适合监狱。此外，《监狱法》也没有涉及相关司法救助的内容，这就导致了监狱在运用司法救助制度时处于摸索初级阶段。
（二）操作层面：司法救助对象在监狱更加模糊。最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中，司法救助的对象就是经济确有困难的当事人【5】。至于哪些是经济确有困难的当事人呢？是弱势群体中的低收入者、老弱病残者，还是贫困线以下者、收入高但在诉讼前陷入困难者、诉讼中无能力保护自己合法权利者？规定不明确。也就是说，国家层面的司法救助制度就存有模糊，监狱在适用上也逃脱不了模糊的命运。从上述三个案例分析，似乎司法救助对象在监狱层面对象很明确，就是涉法涉诉信访人，没有其他人。没错，监狱现行的应用就是针对无法解决的信访问题，避免出现更大的威胁监狱安全稳定的事件，是在希望事件尽快得到解决、息事宁人环境下的应用。但追根溯源，没有哪部法律或规定明确了监狱司法救助的对象是哪些人，标准是什么，且在操作中都是最后使用，未提前分析谋划和前移应用。
（三）标准层面：监狱司法救助金的随意性很大。一方面，按照《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，司法救助的对象就是经济确有困难的当事人。“生活困难”是司法救助制度的限定条件，但是，何谓生活困难，没有明确的界限，也没有相关的文件规定标准，对于生活困难的当事人分别应用哪种标准含糊不清，操作起来难度较大；另一方面，从上述三个案例可以明显看出，司法救助金在监狱的应用往往是以监狱谈判小组与信访人周旋谈判、来回推手后产生的“救助标准”，最终的谈判结果是多少，救助金就是多少，而在救助过程中，监狱习惯于压缩救助金的支付金额，给监狱争取最大“利益”，这就间接造成司法救助制度应用的不规范，达不到真正的救助目的。
（四）救助层面：沦为监狱被迫买单的一项工具。国家司法救助制度是指国家向无法通过诉讼获得有效赔偿而生活面临击破困难的当事人、证人（限于自然人）等即时支付救助金。开展国家司法救助是我国司法制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。【6】监狱在运用的过程中，经常用的条款是“涉法涉诉信访人，其诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照执行”【7】，也就是说，监狱的司法救助制度针对的最普遍的对象是涉法涉诉信访人。而监狱在救助层面存在两种弊端，一方面，前置应用的意识欠缺，当监狱发生了闹访、缠访案件，面对一些“无理取闹”的信访人，监狱不会考虑这些人是否困难，家庭条件如何，而是想着尽快解决事件，不给监狱“抹黑”，解决当下问题的意识占据了主导。另一方面，救助的本来面目在悄然改变，司法救助制度原本是救助确有困难的当事人，但在监狱的运用过程中，却成为应对闹访、缠访的“兜底必杀器”，一旦谈判陷入僵局，信访人就会采取更加极端的手段给监狱施压，监狱迫于压力，无奈之下就会“另辟蹊径”，找寻能尽快解决问题、平息“民怨”的办法。这其中，司法救助制度就成了最后的“杀手锏”，沦为监狱被迫买单的一项工具。
三、司法救助制度应用的对策研究和完善路径
虽然司法救助制度在监狱的应用存在这样那样的问题，但不使用就不会发挥司法救助制度的真正作用，违背司法救助制度出台的初衷，监狱工作也将会面临巨大的发展瓶颈。因此，如何解决“被动式”“维稳式”“协调式”救助、救助标准“随意化”“安抚化”、救助审查“形式化”等问题，探索司法救助制度的规范化标准化，完善救助的路径，是当前监狱系统乃至整个司法救助制度必须要解决的问题。
（一）理念先行，意识层面要实现三个转变
1.“被动式”救助向“主动救助”转变。根据中央政法委、最高法院等六机关2014年出台的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》的通知规定，相关实施司法救助制度的机关“在办理案件、处理涉法涉诉信访问题过程中，对符合司法救助条件的当事人，应告知其有权提出救助申请。”【8】但在具体的司法救助实践中，监狱甚至相关实施救助的机关主动性不强，甚至是被动的执行。尤其是在涉及涉法涉诉问题上，经办人在与信访人沟通的过程中，始终留有一手，在前几次的信访过程中不会主动告知其有申请救助的资质，并且在信访人申请救助后，救助审批时间过长，导致被救助人等待的时间过久，既不利于解决问题，也会对司法救助制度的权威造成影响。以S监狱2017年的两单司法救助案例来看，在信访人前几次到监狱的时候，工作人员均未提前告知其有司法救助这项制度，也未提前介入分析信访人的具体家庭生活情况，是否符合司法救助的条件。因此，要转变“被动式”救助的方式，主动前置救助，斩断后续闹访、缠访、到省进京访的源头腐烂之根。
2.“维稳式”救助向“本质救助”转变。司法救助制度出台的初衷和目的之一是解决涉法涉诉信访纠纷，但在实践中却变成了相关职能部门用以“维稳”的强力手段。如在救助对象上，一旦是信访人作为救助对象，其获得救助的比例较一般救助对象要大很多；又如在救助金额上，信访人获得的救助金额也相对较高，特别是针对一些闹访、缠访、越级访、进京访等突出信访人时，他们获得救助金额明显高于其他获得救助的当事人，这也与“确实救助有困难的当事人”的初衷与目的相违背，救助金额与困难程度相关度不高，且这部分“突出人物”获得司法救助的时间较短，速度相对较快。“维稳式”司法救助，虽然暂时维护了政法机关形象，维持了相对稳定，但却损坏了司法救助制度的本质，让确实有困难的当事人得不到救助，反而没有困难甚至达不到申请条件的人员轻而易举得到司法救助金这一“补贴、赔偿”。因此，任何机关的“维稳式”救助都要不得，要回归司法救助本身和出台制度时的初衷，切实让有困难的当事人得到应有的司法救助，真正回归司法救助制度本来的面目。
3.“协调式”救助向“标准救助”转变。当前，不论是中央关于司法救助的文件，还是地方制定的司法救助实施细则，只是对一些简单的程序有所规定，对于具体的救助程序和救助标准均没有相关规定。导致本应按照文件规定、依法实施的司法救助变了“味道”，“协调式”“商量式”救助成为主导。以监狱为例，具体表现为监狱部门之间的商量、与当事人的协调、与其他外部单位的沟通。一方面，由于司法救助已经成为监狱迅速解决息诉罢访的重要手段之一，监狱在实施司法救助时，优先考虑的是闹访、缠访、越级访、到省进京访等重度信访人员，往往在实施救助前，经办人员会与当事人进行协调，对当事人做思想疏通工作，就上访事项与当事人进行沟通，目的就是为了当事人接受司法救助后能够息诉罢访，以签订息诉罢访协议书为条件进行交换，使其不再“为难”监狱。另一方面，在当事人同意司法救助后，司法救助金额的多与少，也只是一个大概的范围，没有具体的文件规定。造成司法救助金的多少就成为了监狱与信访人谈判的“菜市场”，监狱追求少付钱，信访当事人想赚取更多，最终陷入“讨价还价”的不良局面，甚至引发更多次生事件。
（二）完善路径，保障层面要解决四大难题
1.加快立法：从监狱司法救助的实践及原因分析，反射国家司法救助制度的执行，我们可以看出，没有统一的法律是导致我国司法救助制度诸多问题的源头。因此，笔者认为，有必要制定一部统一的法律，对司法救助的对象、范围、条件、标准以及程序等事项进行全方位的规范，以保证司法救助制度规范化标准化运行。一是有必要探讨《司法救助法》的筹备和制定，对上述问题进行彻底规范，从法律层面解决随意性大、标准不一等问题，强化法律引导，使司法救助制度在规范中运行；二是依据上位法，有必要探讨《监狱法》的修订，讨论是否将司法救助制度纳入监狱法，规范司法救助制度在监狱的运行，对监狱适用对象、救助标准进行适当圈定。
2.划定对象：笔者认为，我国司法救助对象的确定，应综合考虑国情、法律、政治、传统、经济甚至外交等各方面的因素，因为我国除了要对刑事被害人予以救助外，还需要对涉民生案件和涉法涉诉信访案件当事人予以救助。具体说来，应将以下几类人员纳入司法救助的对象范围：一是在我国境内因刑事不法侵害遭受伤害被害人或遭受死亡的被害人近亲属；【9】二是在我国境内遭受民事侵权致使人身伤害的我国公民，且通过诉讼途径无法获得赔偿；【10】三是在我国境内遭受民事侵权行为死亡的我国公民，其近亲属需要依靠救助作为生活来源的；四是因被执行人没有履行能力等原因导致无法执行到位，造成追索赡养费、抚育费、扶养费等的当事人生活困难的；五是具有一定合理诉求的涉法涉诉信访当事人，其诉求无法通过法律途径解决，但愿意在接受司法救助后息诉罢访的；六是根据案件实际情况，确需要救助的其他人员。同时，《监狱法》中要根据上述六类对象，准确适用“对象条款”，并依据对象条款，进一步明确救助对象的性质，强化救助的精准性和适合性。
3.明确条件：司法救助条件是当事人获得司法救助应具备的条件，一般包括当事人的配合条件、经济条件等。首先，配合条件是指案件当事人配合相关机关工作的条件。以监狱三起案件为例，为化解涉法涉诉案件中信访人与监狱的矛盾，解决威胁监狱安全稳定的突出问题，保证正常信访渠道和途径，往往要求当事人签订息诉罢访协议书为前提，不然的话，就不可能使用司法救助。再者，经济条件是指当事人的经济情况。对是否应当设置经济条件的限制，各国的规定不尽相同，有的国家和地区规定，如果当事人有一定经济基础则不会予以救助，但也有不少国家和地区没有对经济条件作出限制，如日本等。笔者认为，对于刑事被害人而言，经济状况与是否被害没有直接关系，经济状况良好并不意味着被害人没有“被害”，以经济状况的好与坏来决定是否给予救助与司法救助指定的初衷相违背。而对于部分涉法涉诉的信访当事人，其诉求确实有一定的合理诉求，是社会发展过程中的牺牲品、弱势群体，只是由于法治环境不完善的影响，导致其诉求难以解决，所以对其救助应考虑生活是否困难而非经济是否困难。
4.救助机构：以监狱为例，面对涉法涉诉的信访人，实施司法救助的程序为监狱提交初始材料-省局审核提交二次材料-省厅批复-政法委备案。目前，在我国实施司法救助的机构较多，包括党委政法委领导下的公安机关、检察院、法院以及政府信访部门都可以实施司法救助，其结果就造成了司法救助的权利、资金风险、救助标准、审批程序不统一或杂乱不堪，且实施救助和化解矛盾的效率、质量大打折扣。因此，笔者认为，我国司法救助制度应该归口一个部门管理。将司法救助所有程序，包括申请、条件、标准、对象、支付方式统一规范，由归口的部门统一办理相关事宜。同时，建议将归口部门设置与法院统一管理或者在国家机构改革的基础上重设统一归口部门。
5.加大宣传：我国司法救助制度是从出台到实施过程中的不断完善，其本质是一项便民利民的救济措施，目的是尽量通过司法救助让一部分人免除生活负担或摆脱困境。但在完善过程中，司法救助制度的应用却显得不那么顺畅，归根结底就是宣传不到位，除涉及应该救助的刑事、民事当事人或者涉法涉诉的信访人在“最后阶段”知道有司法救助制度外，其他人员包括政法机关工作人员和普通民众均不了解司法救助制度，这也与司法救助制度制定的初衷不符。而司法救助制度完善的重要路径之一就是加大宣传力度和培训力度，宣传的对象是普通大众，培训的对象是所有涉及实施司法救助制度的工作人员，切实从实际工作角度，充分发挥司法救助制度应有的作用。
司法救助制度是一项惠民利民便民的救济措施，其制定的初衷和目的是为了补齐社会短板，真正让部分困难群众得到救济、实现救助，在日常工作中有很强的实际操作性。我们要不断总结实施经验，强化教训和问题导向，不断完善和创新司法救助制度，规范制度标准，加强制度执行，让司法救助制度真正惠及每一个人。
参考文献：
1.S监狱司法救助实际案例
2.S监狱司法救助实际案例
3.D监狱司法救助实际案例
4.张世柏、余艳华著：《浅析我国司法救助制度存在的问题及对策》
5.唐崇德著：《对完善现行司法救助制度的几点思考及建议》
6.来源：百度网
7.关于建立完善国家司法救助制度的实施意见（粤政发〔2014〕6号）
8.关于印发《关于建立完善国家司法救助制度的实施意见（试行）》的通知（中政委〔2014〕3号）
9.王将军著：司法救助制度的运行审视与机制优化
10.王将军著：司法救助制度的运行审视与机制优化
课题组信息
广东省韶关监狱课题组
组 长：叶长明 副监狱长（副处级）
副组长：段俊卿 办公室副主任（正科级）
刘大勇 研究室主任（正科级）
组员：晁伟 办公室秘书（副科级）
刘登辉 办公室秘书（科员）
聂 斐 办公室秘书（科员）