试论中国社区矫正制度的基本框架

　　目前，中国正在进行社区矫正试点工作，并且准备扩大开展试点工作的地域范围，在更多的省份开展这项工作。因此，如何在完善现有制度的基础上，建立一套适合中国情况的社区矫正制度，是十分重要的研究和实践课题。本文探讨中国社区矫正制度框架的若干问题。

　　一、社区矫正的发展趋势

　　在中国未来的刑罚执行体系中，将会形成社区矫正（community corrections） 与监禁矫正（institutional corrections）并列的格局。随着社区矫正的不断发展，人们谈到中国的刑罚执行时，不再会只讲监狱，也会同时提到社区矫正。

　　社区矫正与监禁矫正并列的格局，不仅是中国刑罚执行体制发展的重要趋势，也是人们应当努力促成的重要目标。这是由社区矫正所具有的突出优点所决定的。已经进行的研究表明，社区矫正具有很多的优点，例如，有利于丰富和完善中国刑罚制度，有利于巩固执政基础，有利于促进整个国家的文明水平，能够体现行刑人道化的要求，有利于解决监狱拥挤问题和维护监管安全，有利于合理配置行刑资源，有利于提高罪犯改造质量，有利于实现司法工作的根本目的。

　　除了上述优点之外，在中国发展社区矫正，还具有两方面的重要意义。第一，发展社区矫正是创建社会主义和谐社会的重要方面。建立和谐社会的发展目标， 是中国新一届政府在吸取了过去强调“斗争哲学”的深刻教训的基础上提出的，体现了中国政府执政理念的重大转变。在社区矫正中，矫正对象与政府和社会的对立情绪远远小于监禁矫正，因此，与监禁矫正相比，发展社区矫正更有利于化解社会矛盾，减少社会对立，更有利于实现创建和谐社会的目标。第二，分流罪犯数量，遏止监狱规模。目前，我国监狱中服刑的罪犯已经超过154万人，很多地区已经出现监狱拥挤（prison crowding）的现象。同时，从犯罪学的研究来看，在未来相当长的一段时间中，犯罪的数量不会下降。这就意味着，罪犯数量和监狱规模都会继续增长，无论从何种意义上来看，这都不是一种好的社会现象。因此，必须通过发展社区矫正，分流罪犯数量，让一部分符合条件的罪犯在社区中服刑，从而遏止监狱规模不断增加的趋势。

　　从多方面来看，在中国发展社区矫正是可行的。我国已经有一些发展社区矫正的有利条件，例如，有一定的实施社区矫正的经验，有关机关和领导十分重视，有一定的法律基础，有良好的社会舆论氛围，有不断改善的社区工作基础等。�？此外，还应当看到两个重要的方面：第一，与世界上一些国家相比，中国的社区矫正有很大的发展空间。在中国，2000年缓刑犯和假释犯的数量，仅为监狱犯人数量16.7％左右，而在其他一些国家，同一年度缓刑犯和假释犯的数量远远超过监狱中罪犯的数量。例如，在加拿大，缓刑犯和假释犯的数量是监狱中罪犯的394.15%；在澳大利亚，这个百分比是344.06%；在新西兰，这个百分比是319.29％；在法国，这个百分比是259.05％；在美国，这个百分比是236.10％；在英国，这个百分比是122.45％；在日本，这个百分比是111.06％；在韩国，这个百分比是84.83％；在俄罗斯，这个百分比是81.01％。 在未来，中国社区矫正对象的数量起码应该达到被判刑人总数的50％左右。第二，乡镇、街道司法所建设步伐加快。在我国社区矫正的体系中，乡镇、街道司法所应该承担起具体执行机构的角色。作为最基层的司法行政部门，乡镇、街道司法所的建设近年来得到很大的发展，目前全国已经建立了4万多个司法所，工作人员发展到近9万人。而且，根据中央大力加强“两所一庭”（公安派出所、基层司法所和人民法庭）的精神，基层司法所的建设正在快速地推进。基层司法所的发展，为社区矫正的发展提供了很好的组织基础。

　　因此，要通过积极的努力，促进中国社区矫正体系的健康发展，使社区矫正在未来中国的刑罚执行中，发挥应有的重要作用。

　　二、社区矫正的管理体制

　　根据对中国未来社区矫正发展趋势的分析，应当确立相应的社区矫正管理体制。社区矫正的管理体制应当包括两个方面：

　　（一）社区矫正的决定机关

　　从一些国家的情况来看，社区矫正的决定机关一般都实行“双轨制”，即由审判机关和其他机构决定不同的社区矫正措施。具体情况是：

　　（1）在几乎所有的国家中，缓刑都由审判机关决定；

　　（2）对于假释的决定，呈现出不同的情况。除了俄罗斯、意大利等一些国家的假释由审判机关决定外，另外一些国家的假释则由其他机构决定。例如，在美国的一些州、加拿大、英格兰和威尔士、日本等国家，假释由假释委员会决定。在法国，假释由执行法官和司法部长批准。

　　在中国，目前缓刑和假释的决定权都由审判机关行使。从实践中来看，审判机关决定缓刑方面，存在的问题不是很大。但是，在审判机关决定假释方面，存在很大的弊端，主要是审判机关远离刑罚执行机关，对服刑罪犯的实际情况缺乏了解，做出的裁定准确性不高。因此，在未来，应当改革假释决定机制，让直接管理服刑罪犯的监狱管理人员在假释批准活动中发挥更大的作用。例如，在司法行政部门成立假释委员会，作为裁定假释的专门机关；人民检察院可以对假释委员会的工作实行法律监督。

　　（二）社区矫正的执行机关

　　在中国社区矫正的发展中，应当建立由司法行政机关负责执行社区矫正的体制。主要理由是，首先，从国际社会的情况来看，这是比较通行的做法。在美国、法国、瑞典、丹麦、日本、加拿大等国家，社区矫正的执行工作都是由司法行政机关负责的。其次，符合分工负责、相互制约的法制原则。根据这项原则，在办理刑事案件的过程中，公安机关负责侦查，检察机关负责起诉，审判机关负责审判，司法行政机关负责执行。目前存在的公安机关同时行使侦查和执行权的做法，既不符合分工负责、相互制约的原则，也难以提高执行工作的效率。因此，社区矫正应当由司法行政机关负责。第三，符合实际情况。现行法律规定，管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、监外执行由公安机关负责执行或者监督。但是，多年来的实践证明，由于公安机关担负的工作太多，实际上难以有效地从事这些工作。

　　为了做好社区矫正执行工作，应当在司法行政系统内，建立与社区矫正工作的发展和地位相适应的社区矫正执行体制。具体内容包括：

　　（1）在中央一级，应当在司法部内建立与监狱管理局并列的社区矫正局。目前，司法部已经在基层工作指导司建立了社区矫正处，这种机构设置在社区矫正发展的初期是可行的，但是，随着社区矫正的发展，相关的事务和业务会不断增加，一个处是难以胜任管理工作的。

　　（2）在省一级，应当在省级司法厅（局）内，设立与监狱管理局并列的社区矫正局，负责社区矫正事务。

　　（3）在县一级，应当在司法局内设立社区矫正科，负责本辖区的社区矫正执行工作。

　　（4）在街道、乡镇，由司法所负责执行社区矫正。

　　在这个体制中，应当着重加强县级和街道、乡镇两级执行机关的建设，包括充实力量、完善制度、加强设施等，使社区矫正制度真正能够得到贯彻和落实。

　　三、社区矫正的工作人员

　　在中国社区矫正的发展过程中，应当形成专业人员、准专业人员和志愿人员相结合的工作人员队伍。

　　这里所说的“专业人员”，就是社区矫正执行机关中的正式工作人员。他们应当属于国家公务员，主要承担社区矫正中的执法工作，包括办理法律手续、对社区矫正对象实行监督和控制等。

　　“准专业人员”是指接受过一定的正规训练、领取薪水、承担正规的义务和责任并在一定时间内开展矫正工作的人员。这类人员不是社区矫正执行机关的正式工作人员，没有公务员身份，但是，他们受过正规训练，按照合同为社区矫正执行机关工作。在这方面，政府部门应当树立“花钱买服务”的理念，培养一批社会工作者，培育和帮助有关的非政府组织，通过签订合同的方式，购买他们的服务，在社区矫正中引入社会工作的方法和内容。

　　“志愿人员” 是指无偿为社区矫正工作提供服务的社区居民。可以通过多种方式物色合适的社区居民担任社区矫正的志愿人员，并且开展培训、提供津贴、给予荣誉等方式，调动他们的工作积极性。

　　由于准专业人员和志愿人员没有执法者的身份，因此，他们的工作重点应当是对社区矫正对象提供指导、咨询、帮助和服务等。

　　四、社区矫正的对象

　　未来中国社区矫正的对象，应该是3大类被判刑人员：

　　第一类是罪行轻微、不需要判处监禁刑的罪犯。目前，这类罪犯包括被判处管制、缓刑和单独判处剥夺政治权利的罪犯。在未来，应当通过立法改革，扩大这类罪犯的范围。

　　第二类是在执行一定时间的监禁刑后社会危险?主要包括解决他们的生活困难和就业问题，心理与行为问题，家庭与人际关系问题等。

　　六、社区矫正的法律保障

　　社区矫正是一种执法活动，它的各个方面都应该有法可依，使社区矫正获得全面的法律保障。在这方面，还需要进行大量的艰苦努力，特别是需要通过立法改革解决下列问题：

　　（一）保证准确执行现有法律

　　在我国现行立法中，尽管没有使用社区矫正的术语，但是，已经规定了一些社区矫正的制度。遗憾的是，一些规定并没有得到准确执行。例如，在宣告缓刑和裁定假释方面，就存在这样的问题。我国现行立法规定了宣告缓刑和裁定假释的条件，其中并没有规定任何数量指标。但是，在审判实践中，存在着极力限制宣告缓刑和裁定假释的现象，一些地方的审判机关甚至确定了宣告缓刑和裁定假释的数量指标，要求审判人员在办案中不得突破这类指标，结果导致宣告缓刑和裁定假释的数量极少的现象。这是不准确执行现行法律的表现，因此，需要准确理解法律的精神，准确执行现行法律，扩大社区矫正对象的数量。

　　（二）确立新的社区矫正法律制度

　　目前，我国没有专门的社区矫正法律，使社区矫正工作存在着很多法律空白或者法律障碍，影响了社区矫正工作的顺利发展。因此，应当通过修改现行法律或者制定《中华人民共和国社区矫正法》等途径，确立新的社区矫正法律制度。在这样的法律改革中，急需解决下列突出的问题：

　　1．合理确定社区矫正的法律主体

　　要通过改革假释等社区矫正措施的决定机关，在法律中确立合理的社区矫正决定机关。例如，建立假释委员会。

　　鉴于公安机关已经难以从事社区矫正执行工作，应当在法律改革中确立司法行政部门的执法主体地位，使司法行政机关享有执法权，依法开展社区矫正执行工作。

　　同时，也应当在法律中确立准专业人员和志愿人员在社区矫正中的适当地位，为社区矫正执行机关恰当利用他们开展社区矫正工作，提供必要的法律依据。

　　2．完善现有的刑罚规定

　　在现行立法对刑罚的规定中，存在着一些不合理、科学性不强的内容，需要改革。例如，对管制、缓刑和假释罪犯需要履行的法定义务的规定，内容简单，过于笼统，针对性和操作性都不够。笔者设想，在有关立法中可以规定两类义务：一类是普遍义务，即所有管制、缓刑和假释罪犯都需要履行的法定义务。我国现行刑法规定的有关内容，实际上就属于这类义务。另一类是酌定义务，即由决定机关根据犯罪人的特殊情况要求其履行的特别义务。目前，我国的立法中没有规定这样的义务，在未来的立法改革中，应当增加这样的内容。

　　又如，关于剥夺政治权利的名称与内容，都需要改革。在新中国已经进入和平发展阶段之后，成熟的法律中不应当再使用“政治”字样，应该考虑使用“限制资格”、“取消权利”等法律术语作为这个刑种的名称。同时，在具体内容上，也应当进行必要的调整。首先，应该取消不利于社会进步和发展的内容。例如，不宜笼统规定剥夺出版权利。如果犯罪人的出版物有利于社会的进步和发展，就应当允许出版。其次，要增设适合新的历史发展阶段的剥夺或限制内容，例如，剥夺或限制从事特定职业的权利，剥夺或限制从事特定活动的权利，吊销或者暂停有关执照或许可证，剥夺或者限制监护权和亲权，剥夺荣誉称号等。

　　这些方面的完善，可以为社区矫正的适用和执行，提供更多的选择。

　　3．考虑增加新的刑种

　　在我国刑法的发展中，犯罪部分得到长足的发展，而刑罚部分几乎没有变化。因此，需要考虑增加新的刑种，从立法上促进社区矫正的健康发展。笔者初步考虑，感到应当在立法改革中，增加3种新的刑罚种类：

　　（1）社区服务（community service）。这是指由法庭判决犯罪人到社区中进行一定时间无偿劳动的刑罚方法。起源于英国的这种刑罚方法，已经在很多国家的立法中采用，成为社区矫正的典型形式之一，也取得了很好的效果。 应当考虑把它吸收到我国立法中。

　　（2）刑事和解（criminal reconciliation）。这是指通过在犯罪人与被害人之间的调解程序而解决轻微犯罪的刑事责任的刑罚措施。这是目前流行的恢复性司法（restorative justice）的重要内容，在许多国家中大量采用， 对于节省司法资源、创建和谐社会具有重要的价值。我国立法中应当采纳这种方法，避免在轻微犯罪案件中由于司法机关的介入而人为扩大事态、加剧冲突的弊端。在立法规定中可以规定，在通过和解解决刑事案件时，可以要求犯罪人向被害人赔礼道歉、赔偿损失、提供服务等，从而使刑事和解成为社区矫正的内容之一。

　　（3）刑事赔偿（criminal restitution）。这是指由犯罪人通过适当方式补偿被害人所受损害的刑罚方法。从国际社会的实践来看，这种方法已经被大量用来解决刑事案件。 我国刑事立法中应当采纳这种方法，并将被害人的范围从自然人扩展到社区和更多的对象，充分利用这种对于犯罪人以及不同类型的被害人都有好处的方法，处理大量轻微的刑事案件。犯罪人进行赔偿的方式可以是提供钱款，也可以是在监督之下提供劳动或者服务。例如，对于过失烧毁森林的犯罪人，可以判处犯罪人在一定时间内恢复被烧毁的植被，向森林所有人进行赔偿；对于破坏公共财物的犯罪人，可以在判决中要求他们在规定的时间中恢复原状。这样，就可以使刑事赔偿成为社区矫正的形式之一。

　　从过去的审判实践来看，由于在刑事案件中实行“双罚制”，在判处被告人刑罚（特别是监禁刑罚）的同时，还对被告人实行民事处罚（包括赔偿损失），结果导致很多民事处罚判决无法执行。这是因为，被告人感到自己已经受到刑事处罚，是否履行民事判决，对刑事处罚影响不大，因此，对于民事判决持消极被动、甚至是抵制和抗拒的态度。如果把刑事赔偿作为解决符合条件的轻微刑事案件的唯一方法，只要被告人履行赔偿责任，就可以结束刑事案件，那么，不仅可以有效地利用被告人的力量进行建设性的活动，而且可以大大调动被告人履行赔偿义务的积极性，使被害人、社会和犯罪人都能够从中受益。

　　4．确定合理的经费和物质保障渠道

　　在我国目前进行的社区矫正试点工作中，经费和设施成为制约社区矫正工作顺利进行的重要障碍之一。在未来的立法改革中，要从法律上解决社区矫正的经费来源问题，使社区矫正工作中所需的经费能够得到保障。同时，也未来的法律中，也应当解决社区矫正的设施、设备和其他物质保障问题，解决社区矫正中存在的物质困难。