牟九安
（甘肃省金昌监狱 甘肃省永昌县 737200）
内容提要：监狱层级应由“监狱--监区--分监区”三级简化为“监狱-监区”二级，适当地调整监狱和监区的管理幅度使之与层次设置相协调，提高监狱工作效率。
关 键 词：监狱 二级管理 研究
“机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。”(1)同理，作为监狱层级机构的设置既是决定其效率高低的关键因素，也是其管理的重要内容。目前，随着我国监狱体制改革的纵深推进和监狱布局调整的全面铺开及以互联网技术为基础的监狱信息化建设的全面启动，使监狱的办公方式、工作理念和改造手段已经发生了一定程度的变化，因此，如何进一步优化监狱层级机构设置既是深入推进监狱管理创新的迫切需要，也是监狱工作面临的一个十分重要而又敏感的课题。笔者认为监狱层级机构设置，由目前的“监狱--监区―分监区”三级向“监狱--监区”二级转变。现论述如下：
一、“监狱-监区―分监区”三级管理带来的不足和问题
（一）信息流动不畅或失真。管理学原理认为，中间层次机构设置过多，既会减缓信息传递的速度，又易造成信息的失真。监狱作为国家的刑罚执行机关，越级行为一般是不允许的，信息的上下传递通常情况下必须通过各个中间层次机构一级一级地进行。因而层级机构设置越多，就会使信息传递的速度越缓，很容易导致信息因时效性较差而成“昨日黄花”；也给中间层增加了过滤、筛选和封锁的机会，很容易导致因内容失真走样而成“三豕涉河”，从而使上下级尤其是决策层和执行层难以准确、及时地沟通情况，在一定程度上影响了监狱领导决策的科学性和时效性，也在一定程度上影响了基层单位和民警对信息的正确理解。
（二）监狱警力难以下沉。监狱工作说到底主要是做“人”的工作，和这些“人”成天面对面“较量”的是一线民警，因此一线民警的数量充足是否充足直接关系着罪犯改造质量的提高和监管改造秩序的稳定。而在监狱民警总数一定的情况下，若层次机构设置越多，则领导人员配备得越多，这势必造成警力难以下沉，使一线警力相对不足，使有限的警力一天为值班带工疲于奔命，哪有过多的精力和时间进行所谓的“个别谈话”、“精心备课”等事务，因而在一定程度上直接削弱了对罪犯直接管理等工作的落实力度，也对罪犯改造质量的提高间接地带来负面影响。
（三）管理层次与幅度上不协调。目前，从笔者所掌握的资料来看，绝大数监狱下属监区过多，而监区下属分监区数量过少，使监狱层级结构呈现出“头大腰细脚小”的“怪胎”。如XX省XX监狱仅下属监区多达17个，而监区下属分监区一般为3个。此种结构使监狱因下属单位“量大面宽”以致其对监区控制无力，监区因下属单位因数量偏少以致使其如前述所说的过多地插手分监区事务，既不利于发挥监区领导具体组织实施监管改造罪犯的作用，又不利于发挥分监区领导工作积极性和主动性。
（四）一线主动性发挥不够。罪犯管理改造是一项主动性很强的工作，因而赋予基层尤其是一线民警权力是很有必要的。而层次机构设置过多，监狱下放的权力容易被中间环节截留或对民警层层节制，从而使一线民警的应有管理自主权难以得到落实，这在一定程度上影响一线民警的积极性和主动性的充分发挥，也使一些一线民警在工作中出现“一推一动”或“不求有功但求无过”的现象，严重影响了行刑效率的提高。
（五）监区与分监区的职权划分不规范。目前，在监狱工作中，许多事务监区在管，分监区也在管，使某些职权具有较大的重合性；有些事务虽明确了管理权限但监区与分监区从什么角度管，管到什么程度，均无明确的规定，致使监区领导要么无所事事，使分监区领导成为监区领导的“拐棍”；要么过多地插手分监区事务，很容易形成“内耗”。
二、我国监狱推行二级管理的可能性
（一）电子政务的推广使用提高了监狱各级管理层的“能力”。管理学认为，畅通的信息渠道和及时了解下情对提高管理层的能力有重要的影响。目前，随着以信息技术为基础的电子政务在监狱工作中的推广使用，使监狱各级管理者都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图，从某种程度上来说，这一方面拉近了监狱各级管理层的时空距离，另一方面畅通了位于塔底部的“分区”（相当于原来的‘分队’，下文将专门论述）与塔顶的“监狱领导”沟通渠道，从而使“监狱领导”获取的信息能够在更接近于实际活动的层次上完成，无需通过过多的逐级传递。另外，管理学认为越到低层，管理幅度越大，因为越到低层，例行性、执行性和事务性的任务越多，这些任务直接执行就可以了，无须花过多的精力去决策和协调，这就为“监区”增加管理幅度即直接管理“分区”提供了可能。
（二）监狱尤其是农场矿山型监狱自身的“改革”为推行二级管理提供了有利条件。近年来，随着我国监狱体制改革全面深化和监狱布局调整顺利推进以及部分监狱产业的全面转型升级（主要由农业等转向加工业），使监狱不再为生产经营资金的筹集、原料的供应和产品的销售发“愁”犯“难”，从而腾出更多的精力和时间抓好监狱管理；也使罪犯关押场所的不断压缩，使用警模式由分散走向相对集中，使警力资源得到优化配置，从而腾出更多的警力从事监狱管理，这就为我国监狱推行二级管理提供了有利条件。
（三）兄弟省市监狱层级管理改革实践证明了它的可行性。事实胜于雄辩。自改革开放以来尤其是自进入新世纪以来，我国广东、上海等省市监狱系统纷纷探索和推行二级管理，取得了显著的效果，并取得了司法部领导的认可。如广东监狱系统上个世纪九十年代末开始探索和实行二级管理以来，“以不到全国1/10的警力，监管超过全国1/10的罪犯”（2）。2011年4月26日陈训秋在全国监狱安全稳定工作座谈会上的讲话指出：“目前，有些监狱取消了分监区设置，减少了管理层级，收到了较好效果，值得总结借鉴”。
综上所述，我们应当充分抓住信息化建设这个机遇，进一步深化监狱体制改革，切实加大监狱布局调整力度，努力借鉴广东、上海等兄弟省市推行二级管理的做法和经验，不断构造出我省适应信息时代的监狱管理体系。
三、对我国监狱推行二级管理的建议及评价
笔者以正县建制押犯2000人左右的监狱为例，建议监狱内设六个监区，再设若干基层机构（如心理咨询中心、巡卫大队等）。因行文方便，本文仅以监区为例，建议如下：
（一）建议的内容
监区领导设置7名，即监区长和教导员各1名，常务副监区长（与监区长、教导员职级待遇相同）1名，副监区长3名，副教导员1名；监区内设办公室，设置干事3名，其中1名（最好为男性警察）负责狱政、刑罚执行和狱内侦查等工作，1名(最好为女性警察)负责政工、财务、生活卫生等工作，1名(最好为女性警察)负责罪犯劳动和教育改造等工作。这样一来，监区领导及干事共需10人。
如按监区押犯以340人为计，设置10个2名民??班民警午餐??予副科待遇），主要职责是对“分区”罪犯管理教育。这样一来，“分区”所需民警2人X10组=20人。
每周星期一至星期五夜间（下午5时半至早8时半为15小时）的5X15时=75时和门抽出警力来承担。如监区每班值班警力按罪犯的1.5%配备值班民警，则需340X1.5%=5人；因而一周夜间和双休日的值班警力则需要（75+48）时X5人/40时=15人，将15人划为3个班，每5人为一班，每班再配一名监区领导带班，这样一来，每周夜间和双休日均有6名民警值班，警囚比例可