回顾2011年，“十二五”规划的开局之年，上海监狱系统为主动适应经济社会改革、发展、稳定的需要，深入贯彻落实中央关于加强和创新社会管理的决策部署，结合上海监狱工作实际，围绕现代警务机制建设，创新驱动、转型发展，在更高的起点上推动上海监狱系统的科学发展，并以“监狱管理标准化规范化年”活动为契机，在依法治国的总体方略下，牢固树立社会主义法治理念，确立法制建设在监狱工作中基础性、源头性、根本性的战略地位，充分发挥和完善法制工作的职能作用，以制度体系建设、法律审查备案和赔偿复议三项工作为监狱法制工作的重点，着力“构建一个体系、完善一项机制、创新一种模”，深化体制改革，创新法制工作机制，推动和保障上海监狱现代警务机制的规范运行，促进监狱管理的标准化规范化，切实增强执法公信力，推进依法行政，提高执法水平和行政效率，全力推动监狱工作向集约型、矫治性、专业型方向转型发展。
一、着力构建制度体系，促进监狱工作的规范化、标准化
近年来，我局党委根据客观形势的发展要求，提出了构建现代警务机制的工作发展目标。现代警务机制是系统性、规范性和科学性的警务机制，需要一整套具备体系化和标准化的制度运行体系相适应。2008年7月我局为适应构建现代警务机制的需要，加强行政执法活动的系统性和规范性，开展了监狱管理制度体系建设。构建监狱管理制度体系，是监狱工作规范化、标准化的必然要求，也是实现监狱管理法治化的重要途径和重要载体。
我局的管理制度体系建设，是以实现管理职能为目的，以现行制度为基础，以体系化整合为要求，以构建完整、统一、规范的制度运行平台为目标的制度建设。
（一）精心设计，形成纵横覆盖的制度框架体系
长期以来，监狱工作历经几十年的发展，在制度层面，从无到有、从粗到细，监狱主要业务工作基本实现了制度覆盖，但是由于历史的、体制的以及制规技术上的原因，特别是随着监狱体制改革的深化，执法环境发生了变化，执法要求也越来越高，制度建设的现状已经不能完全适应现代社会发展对监狱工作的发展需要和要求。根据我们调查统计的266个制度文件中，需要进行“立、改、废”的文件达到185个，问题突出表现在制度建设上缺乏整体计划性、系统性、统一性，被动适应监狱工作出现的新情况、新问题；制度效力上缺乏权威性、逻辑性和时效性，执行上容易“就事论事”，难以把握；制度适用上缺乏层次性、操作性，没有主次之分、轻重之别，或过于原则，缺乏配套和细化措施，不便于执行和操作。因此，设置和制定完善的、高质量的监狱制度，构建结构合理、内容完善的监狱制度体系，对于推动上海监狱监管改造事业的继续平稳快速发展，确保上海监狱现代警务机制的规范运行具有重大的实践意义。
为此根据局党委的统一要求和部署，我们全面审视监狱管理制度，系统整合和优化制度资源，着力于构建监狱管理制度体系，建立并有效联结决策、执行、保障、评估各个功能板块的关键性机制，以使监狱运作更加科学规范、集约高效，以体系化的制度规范支撑现代警务机制的建设。自2008年起经过三年的努力，目前我局已初步构建完成具有上海监狱自身特色，纵向分层、横向覆盖的监狱管理制度体系。
我局的制度体系，纵向分布上由基本制度、具体制度和配套制度三个层级构成；横向分布上覆盖监管改造、队伍建设、办公法制、警务保障等各项职能，纵横相互联系和贯穿共同构成了一个逻辑严密的制度体系。其中基本制度是各条线的综合型管理制度，涵括了所辖职能的工作标准、执行方式、保障条件、监督考核、责任追究等综合管理要素，是各业务条线的“当家制度”和“看家本领”，是基础；具体制度是单项性、事务性的制度，是对基本制度所设定的各项职能的细化，解决的是具体的执行内容、操作方法和工作流程，是部门开展工作的具体依据，是主体；配套制度是对具体制度的补充和细化，具有一定的灵活性和应时性，解决的是因具体制度在细节上的缺失及具体制度由于情势的变化难以适应当前工作的需要，而必须加以进一步明确的规定，是补充。
制度体系立足于规范管理、系统运作的要求，进一步明确了各项管理要素，明确了工作事项的实体和程序要求，明确了政工、管教、装备、计划、财务、监察等各部门的职责和分工，形成了一个上下有序的责任体系，保证了制度的层层落实和监狱各项职能的全面实现。制度体系的初步形成，改变了以往制度分散、重叠、交叉、矛盾而又有所缺失的现象，使其成为一个以各条线职能为基点，以条线基本制度为统领，并注重条块结合、整体融通、相互衔接、综合配套、规范统一的制度整体，不断加强和提升制度的管理幅度和执行力，为监狱工作的标准化、执法行为的规范化，奠定了坚实的基础。
（二）仔细排摸，开展专项清理评估工作
在建设监狱管理制度体系的过程中，我们紧紧围绕贯彻落实中央关于开展“加强执法规范化建设，提升执法公信力”专项清理工作的要求，进一步以细化执法标准、严密执法程序、强化执法管理，特别是细化执法、执勤、处突工作规范为重点，联系实际，标本兼治，从问题导向出发，以项目导向落地，本着合法、合理、规范、管用的原则，按照基本制度、具体制度和配套制度三个不同的层级，对执法性文件进行了分级和编排，全面梳理了各部门制定、会签的执法规范性文件、内部执法依据、执法方式和执法体制机制等，加强了对执法类制度文件的适法性、协调性、有效性、规范性的审查、评估和清理，明确了工作标准要素、程序要素、责任分配要素、检查考核要素和奖罚要素，建立和厘清了基本制度、具体制度、配套制度三个层级的关系以及具体制度与配套制度的项目对应关系，并根据管理要素和实践需要进行了项目的补充和调整，确定了细化、修改、废除和新建项目，进一步完善了制度体系框架的构建。期间，共计新建文件100个，修改文件26个，保留文件79个，废除文
件60个。
制度框架体系的构建和专项清理评估工作的开展，在形式和内容上进一步丰富和完善了我局的制度体系建设，有利于从源头上解决监管改造工作多年来的顽症、难点和执法不规范的问题，为建立长效机制提供了制度性保障。
（三）科学整合，完成制度手册编纂
在我局制度体系建设初见成效，执法类文件清理工作取得阶段性成果的基础上，我局于2011年3月编纂完成了《上海市监狱管理局制度手册》。
这是上海监狱有史以来第一本体系化的制度总和，标志着我们在制度建设中跨越了关键性的一步，具有上海监狱特色的监狱制度体系初具雏形。
根据制度体系的分类设计，《制度手册》共计编列制度性文件205个，基本涵括了目前上海监狱工作的所有制度性文件，并按其所涉及的部门职能和适用范围分列了“监管改造”、“政治工作”、“办公、法制”和“警务保障”四大部分，在体系上纵横覆盖，相得益彰，具有系统完整、内容全面、查找方便的特点。同时在目录编排上采用了“1+2”的目录模式，即一个主目录和两个检索目录。主目录按职能处室进行分类编排。检索目录一，以基本制度、具体制度、配套制度为划分标准，体现了制度体系的完整性和逻辑性；检索目录二，将基本制度与具体制度或配套制度，及具体制度与配套制度之间进行一一对应，体现了制度间的对应性，方便对关联制度的查找。目前《制度手册》已成为我局依法行政、按章办事的重要工具。
二、参与重大决策研究，强化法律审查，发挥法律参谋助手作用
协同做好监狱工作的政策研究，参与监狱发展规划及重大决策前的调研，以及督促和审核局属各职能部门规章制度的制定、修订，做好规范性文件的上报备案工作，是我局政策法制日常工作中的两项基本职能，也是法制工作贯穿整个监狱中心工作全过程的重要体现。
（一）“事前介入”，凸显重大决策事前参谋职能
在决策谋划方面，我局法制工作机构自成立起，机构负责人就作为局长办公会的日常与会成员，全程了解全局性行政决策并适时提供法律参考意见；在两级党委的领导下，承担了我局“十二五”规划纲领性文件的协调、调研与编制任务；积极参与全局重大执法制度的专题研究，对计分考评、狱内侦查工作等全局性重要执法制度的修订进行事前合法性研究和审查。并且主动开展宏观理论政策研究，结合刑罚执行的发展趋势，主持“刑八修正案”实施后对监管改造工作的影响与对策的课题研究，对监狱执法工作进行前瞻性的思考和谋划。
（二）“事中监督”，健全规范性文件法律审查及备案机制
2010年修订出台《上海市监狱管理局规范性文件审核和备案办法》，进一步建立和完善规范性文件审核和备案的长效机制。
一是完善文件制定程序。明确规定规范性文件的出台，都必须经过起草、听取意见、法律审核、集体讨论决定和主要负责人签发等5个步骤程序。截止目前两年间经由法制工作机构进行法律审核的文件已累计百余件，以程序的规范，确保了各类文件符合法律、法规、规章的规定及相关政策的要求。
二是加强制度更新，创设有效期制度。按照市政府的相关文件规定，对文件的施行日期进行规范，创设有效期制度。有效期条款改变了以往文件“一经发布，终生有效”的局面，促使制定部门审视制定的文件是否应时适需，及时更新完善，保持清理工作的延续性。
三是强化三类规范性文件的审核备案程序。按照市政府第26号令和市司法局的要求，强化规范性文件出台后的备案监督工作，对我局出台的文件按照一定标准区分为A、B、C三大类进行审核备案。A类是指制定内容不涉及减刑、假释和监外执行等事项的行政规范性文件；B类是指制定内容涉及减刑