1994年《监狱法》的颁布实施，在新中国监狱法制史上具有里程碑式的重要意义，它对于监狱工作在依法治国大背景下全面推进依法治监发挥了前提性、根本性、决定性的作用，功不可没。但毋庸讳言，任何法律都不可能是完美无缺的，《监狱法》也避免不了某些局限性与不足；加之该法出台后，国家法制建设与监狱工作发展迅速，这就使其立法的滞后性愈加显现。鉴于此，金鉴同志前些年就希望“在条件成熟时修改监狱法”。【1】然而，伴随着一场旷日持久的究竟是先修改《监狱法》还是先制定《监狱法实施条例》的立法“博弈”，这两项立法成果时至今日仍未面世。笔者认为，时下当务之急是修改《监狱法》，而不是出台作为该法下位法的《监狱法实施条例》；倘若《监狱法》不修改，即使出台《监狱法实施条例》，它也将严重的“先天不足”。遗憾的是，在已公布的本届全国人大常委会的64件立法规划中，尽管法律的修改占有相当的比重（共28件），但《监狱法》的修改却未列其中。故此，本文拟立足于监狱行刑实务，以《监狱法》修改的必要性为切入点，对《监狱法》修改作一些理论与立法上的思考，以期进一步引起对《监狱法》修改的关注与研究。
一、基于监狱工作改革发展现实的思考
（一）贯彻落实宽严相济刑事政策的需要。
监狱机关贯彻宽严相济的刑事政策，目的在于既有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又尽可能减少社会对抗，最大限度地化消极因素为积极因素。笔者认为，一方面，监狱机关应当立足现有法律，在法律框架内积极贯彻宽严相济的刑事政策；另一方面，应当通过立法，使这一政策在监狱领域的贯彻得到更为有效的法律支撑。基于此，建议《监狱法》的修改增加以下三个方面的内容：
其一，明确设置不同警戒等级的监狱。目前，监狱的戒备等级几乎都是统一的高墙电网模式，各监狱之间并没有明显的区分。这一状况不仅不符合行刑个别化的原则和发展趋势，不利于罪犯改造质量的提高，还造成很大的资源浪费。建议《监狱法》修改时，针对不同的关押对象，将监狱的戒备等级分为高度戒备、中度戒备、低度戒备三个等级。在此前提下，再由部门规章对不同戒备等级监狱的基本建设、狱政设施、警戒设施、技术装备标准和警力配备设定不同的标准。这样不仅可以根据罪犯的危险程度，将初偶犯、过失犯与惯累犯，将涉黑、涉恶、涉毒罪犯与一般刑事罪犯，将老病残罪犯与其他罪犯分别关押，分类管理，区别对待；同时，还可以有效配置监狱资源，节约行刑成本。
其二，明确对罪犯实施分级处遇。监狱贯彻宽严相济的刑事政策，分级处遇是其最为实际、最为有效、最具普遍性的措施。监狱应当根据对罪犯改造表现的考核结果，对其实行宽严有别的分级处遇。对不同处遇等级的罪犯，在其会见通讯、狱内消费、文体活动等方面，分别施以相应的处遇，奖优罚劣，以激励罪犯积极改造。建议《监狱法》修改时，增加有关“分级处遇”的内容。
其三，从立法上严厉打击罪犯反改造、抗改造的违法违纪行为。宽严相济的刑事政策并非仅仅体现为“宽”的一面，它还包括“严”的一面，是“宽”与“严”的有机统一。《监狱法》对罪犯狱内处罚包括警告、记过和禁闭三种，从行刑实践看，这些惩戒手段不仅显得单薄，而且显得惩戒力度与效果不足，特别是少数不求减刑或减刑无望的罪犯对此态度漠然，监狱也无可奈何。建议《监狱法》修改时，将狱内处罚的种类增设为训诫、反省、警告、记过、禁闭、单独监禁等种类，形成力度渐次增强的惩戒机制，以便监狱根据罪犯不同的违法违纪行为而采取有针对性的处罚措施，在总体上提高狱内处罚力度，并与“破坏监管秩序罪”有机衔接。
（二）推行监狱体制改革的需要。
从2008年起，全国监狱系统按照 “全额保障，监企分开，收支分开，规范运行”的要求推行体制改革，突出监狱刑法执行职能，规范监狱企业管理，实现罪犯改造质量和监狱企业运行质量的共同提高。
监狱体制改革的最终目的和落脚点是监狱及监狱企业的规范运行，而监狱及监狱企业能否规范运行，关键取决于内外两个方面的因素：从外部讲，主要是《监狱法》第8条规定的各项监狱经费能否足额保障到位；从内部讲，主要是监狱与监狱企业的关系能否协调和谐。目前，协调处理监狱与监狱企业关系的依据是《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》，该通知指出：“监狱国有独资公司及其子公司是改造罪犯工作的组成部分，主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以营利为目的的社会企业，但也要讲效益。”笔者认为，监狱体制改革是关系监狱事业发展方向的重大举措，其改革成果理当由法律予以确认与保障。然而，调整监企关系的法律现在仍处于空白状态，这个空白理当由《监狱法》来填补。建议《监狱法》修改时，就监狱企业规范运行作以下三点定位：一是将监狱企业定位为国有独资公司。前些年，一些监狱为了引进社会资金，试行将监狱企业改制为社会企业参股乃至控股的有限责任公司或者股份有限公司，实践证明，这些试点基本是不成功的，因为这类公司无法从根本上解决行刑公益性与企业逐利性之间的矛盾冲突，也无法避免企业对监狱行刑的不当介入与干预。监狱企业只有组建为国有独资公司，才能保证罪犯劳动改造的正确方向，并使国家对监狱企业的特殊优惠政策合法化。二是将监狱企业的主要任务定位为为监狱改造罪犯提供劳动岗位。监企分开后，监狱企业并非完全独立于监狱，前者从属于后者、为后者服务。因此，监企分开实质上是一种相对的、适度的分开，而不是有些观点所宣传、鼓吹的“彻底分开”。三是将监狱企业管理人员定位为民警。监企分开的最大难点在于监狱管理人员的分流。笔者认为，既然监狱企业是为改造罪犯工作服务的，其管理人员势必与改造罪犯工作不可分割，只有将监狱管理人员与监狱企业管理人员同等对待，使之成为执法的共同体，才能真正发挥监狱企业对监狱的服务作用。建议《监狱法》修改时，明确将监狱企业管理人员定位为监狱人民警察。至于监狱企业管理人员的范围，则可以由其下位法予以界定。
（三）践行“首要标准”的需要。
周永康同志不久前指出：“对于必须收监关押的罪犯，监管场所要把改造人放在第一位，通过创新教育改造方法，强化心理矫治，提高罪犯改造质量，真正使他们痛改前非、重新做人。要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，确保教育改造工作取得实效。”监狱工作践行“首要标准”，最为紧要的是“创新教育改造方法”。改革开放以来，监狱工作通过总结、升华自身原创的、特有的经验，并借鉴国外反映行刑发展趋势的文明成果，创新出不少教育改造方法，诸如：将心理学引进罪犯教育改造领域，对罪犯进行心理健康教育，开展心理咨询、心理矫治；着眼于提高罪犯刑满释放后重新融入社会的能力，因地制宜地对罪犯开展职业技能培训；推行监狱工作的社会化，建立社会自愿帮教者队伍，利用社会资源对罪犯进行教育改造；注重监区文化建设，营造健康向上的文化氛围，促进罪犯思想的转化、净化，如此等等。“创新教育改造方法”当然并不是局限、止步于上述方法，但这些方法已为实践证明是科学、先进、有效的，因此，建议《监狱法》修改时，及时将这些成功的教育改造方法上升到法律层面。
此外，笔者认为，践行“首要标准”不仅要突出教育改造工作的地位作用，同时要充分肯定与发挥劳动改造的功能。长期以来，劳动改造一直是构成中国特色刑罚执行制度的根基与精髓，对监狱而言，它是行刑活动不可或缺的重要组成部分；对罪犯而言，它具有其他改造手段所不可替代的特别价值。试想，如果没有劳动改造，罪犯不仅将失去最为基本的改造平台和至关重要的改造手段，而且势必“无事生非”，这又何以实现“首要标准”呢？然而，《监狱法》抑或是出于“大教育观”的考虑，将罪犯劳动纳入教育改造范畴。笔者认为，如此的制度设计并未能给劳动改造予以科学、准确的法律定位。因此，建议《监狱法》修改时，将劳动改造从“教育改造”专章中分离出来，开诚布公地设置“劳动改造”专章，以体现劳动改造应有的法律价值。这样既可以更好地体现教育改造在矫正罪犯人生观上的核心作用，又可以确证劳动改造在重塑罪犯健康身心上的关键作用。“劳动改造”专章应当包括罪犯劳动改造管理、罪犯劳动技能培训、罪犯劳动保护、罪犯劳动安全事故处理、罪犯劳动报酬等内容。
（四）规范监狱管理体制的需要。
《监狱法》是集实体法、程序法与组织法为一体的综合性法律，然而，就其组织法内容而言，它存在明显的缺憾。虽然《监狱法》设专章（第二章）规定了“监狱”，但却未同时给监狱管理机关以相应的法律地位。尽管该法第26条、第31条分别在罪犯监外执行和死缓罪犯减刑中规定了省（区、市）监狱管理机关的职责，但这仅仅是对监狱管理机关具体业务的规定，并未解决其法律地位不明的问题。这一状况，还直接关系到监狱的设置问题。目前，有的省（区、市）的所有监狱均由省（区、市）监狱管理机关统一管理，而有的省（区、