实施依法治所，建设法治化劳教（戒毒）机关是依法治国方略下劳教（戒毒）机关的必然选择，而规章制度是实现依法治所这一目标的基础。同时，建立健全劳教（戒毒）机关各项制度，是劳教（戒毒）工作进一步实现法治化、规范化、科学化的标志，也是提高劳教（戒毒）机关执法水平、管理效果和教育矫治质量的有力措施。因此，对劳教（戒毒）机关制度建设和发展问题的关注和研究对进一步规范执法行为，切实实现“首要标准”的要求具有重大的现实意义。
一、制度建设中需厘清的两个问题
（一）关于劳教（戒毒）机关制度的分类问题
要了解劳教（戒毒）制度的分类，首先要明确什么是制度？什么是劳教（戒毒）机关的制度？“制度”一词，在中国思想史上久已有之。汉语中“制”有节制、限制的意思；“度”有尺度、标准的意思，这两个字结合起来，表明制度是节制人们行为的尺度。《辞海》中解释的制度的第一含义是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。不管古今中外人们如何界定制度的概念，它们都含有一个共同的理念，即制度是人们必须遵守的行为规程，其本质属性正如邓小平所说“它不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力和看法的改变而改变。”在此认识基础上，我们得出劳教（戒毒）机关制度的涵义，即劳教（戒毒）机关依据宪法、法律以及上级机关颁布的各项规定，在法定职权范围内制定、实施的，在劳教（戒毒）场所内具有普遍约束力的规范性文件和各项规定的总称。
按照不同的分类标准，可以对劳教（戒毒）机关的制度进行多种分类。
根据制定机关的级别权限和制度的效力范围，劳教（戒毒）机关的制度可以分为规范性文件和内部管理制度。
在我国的法律体系中，根据法律赋予的权责的不同，各级机关拥有不同的权限，其所制定的规范性文件也就具有不同的效力等级。根据劳教（戒毒）系统的实际，只有劳教（戒毒）局具有制定规范性文件的权限。即在劳教（戒毒）系统，规范性文件的制定主体只能是劳教（戒毒）局这一级，而劳教（戒毒）所不具备制定规范性文件的权限。而根据制定主体的不同，内部管理制度可以分为两个层次：一是劳教（戒毒）局针对全系统制定的管理制度，在各个劳教（戒毒）场所适用；二是劳教（戒毒）所在不违背法律法规和上级有关规定的基础上，根据自身实际制定的各项内部管理制度，其只在本单位内部适用。
根据制度涉及内容的不同，劳教（戒毒）机关的制度又可以分为人事管理制度、财务制度、执行制度、后勤保障制度、考核制度和监督制度等。
（二）关于制度建设中应遵循的原则问题
一是依法原则。制度与法律有着内生的相关关系：人们普遍认可的、由国家立法机关将之上升为国家意志的制度，就是法律。法律具有国家强制力，这是区别于一般制度的根本所在。但是，另一方面，各种规章制度的制定依据是国家的各类法律、法规和规章，劳教机关的制度也不能例外。劳教（戒毒）机关制定各项制度必须以法律、法规和规章为依据，其内容和程序等必须符合法律、法规和规章的相关规定，不能随意创设。
二是权力有限原则。在我国，行政机关必须要在法定职权范围之内行使各项权力，即行政机关权力有限，因此在制定规章制度时也必须遵循这一原则，不可越权、越级制定有关制度。如劳教（戒毒）局可以在不违背《中华人民共和国禁毒法》和司法部劳教局《强制隔离戒毒人员管理工作办法（试行）》的前提下，结合本地的实际情况，制定本地区有关强制隔离戒毒人员的管理办法，但是劳教（戒毒）所就无这项权力。
三是民主原则。民主是制度获得权威性和合法性的一个重要来源。因为制度制定者的理性不可能完美，对客观情况的判断也有局限，借助于拥有最广泛实践经验的基层民警、充分发挥大家的智慧和力量不仅是可行的也是必要的。此外，制度订立过程有了广大民警的参与，也必将会推动他们的守法、守纪意识。这就要求在制定制度的过程中，要广泛征求意见，通过多种途径让广大基层民警参与到制度的制定过程中来。
二、劳教（戒毒）机关制度建设的现状
实践证明，制度的缺失、无序和低效，必将成为制约劳教（戒毒）事业发展的瓶颈之一。发展劳教（戒毒）事业，必须高度重视制度建设问题，不断规范制度建设行为，只有这样，才能从根本上解决执法和管理中存在的问题。经过多年的发展，劳教（戒毒）机关积累了丰富的管理教育经验，在管理、教育、戒毒、队伍建设等方面都形成了一套较为完备的制度体系。但是，我们还应看到，劳教（戒毒）机关在制度发展方面还存在一些不可忽视的问题，亟待解决。
一是制度的系统性和权威性有待提高。目前来看，虽然劳教（戒毒）系统各项规章制度门类齐全，涉及到了劳教（戒毒）工作的方方面面，但是总体来看，存在体系庞杂无序和各种类型的规章制度之间缺乏内在统一性的问题。同时，制度权威性不够的问题也较为突出。虽然制定的制度很多，但部分制度流于形式。一方面是由于制度没有被很好地遵守，制度的权威性大打折扣，某些制度形同虚设；另一方面，因为部分制度本身质量不高，缺乏可操作性。另外，为片面追求形式上的制度完备，下级机关对上级机关制定的规章制度照抄照搬现象普遍存在。
二是制定程序有待进一步规范。制定制度是一项严肃而细致的工作，切忌仓促、草率和马虎。在制定制度的过程中，必须加强调查研究，全面了解情况，进行论证和征求各方意见才能制定出高质量的制度。近年来，为规范规范性文件和各项制度的制定工作，提高制度建设质量，部分省（市）的劳教（戒毒）局出台了《规范性文件制定规则》，明确了局机关各部门规章制定的程序、规则。但是，在实际工作中，存在一些部门在制定相关制度时并未严格执行《制定规则》规定的程序。而对劳教（戒毒）场所制定规章制度的行为，还没有一个统一的制定管理办法，各劳教（戒毒）场所出台的制度，程序不同、侧重点各异，规范性较差。
三是推动执行和制度清理力度有待加强。亚里士多德曾经说过：法治是良法之治，即已制定的法律本身是良法，且得到正确贯彻实施。这是法治内涵的两个方面，相互依存，缺一不可。近些年来，劳教（戒毒）机关在制度建设方面采取了大量切实可行的措施，并取得了明显成效。但是，在制度的推行和宣传上的工作力度还远远不够，民警职工对相关的制度规定不熟悉、不了解，制度的落实工作就无从谈起。另外，制度清理、废止渠道不畅通,往往只建立制度,不能根据“上位法”或形势发展及时废止过去的制度,造成了执行者的不可遵循性，同时也造成了大量本应该废止的制度至今还在部分劳教（戒毒）场所存在。
三、提高劳教（戒毒）机关制度建设水平的建议
“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。劳教（戒毒）机关要维护场所安全稳定、推进劳教、戒毒工作改革发展、保障劳教（强制隔离戒毒）人员合法权益、提高教育挽救质量就必须不断提高制度建设的水平和质量。
一是要树立程序公正理念。良好的制度制定程序既有助于提高制度建设的质量，又能够保证劳教（戒毒）机关制度建设的效率。
具体来讲，规范的制度制定过程包括起草、审查、审议与决定以及公布等诸多环节，一般都是由有关职能部门负责起草，法制工作部门负责审查，经局长（所长）办公会议审议通过，最后由劳教（戒毒）局或劳教（戒毒）所公布施行。首先，起草工作决定着规章制度草案的质量，发挥着基础性的作用。因此，在规章制度草案起草工作开始前，有关职能部门必须对拟起草的规章制度进行必要性和可行性论证。立项程序中，职能部门还应当采取书面征求意见，召开座谈会、论证会和听证会等多种形式听取其他有关部和基层的意见。其次，在规章制度草案的审查阶段，法制部门必须要对其进行合法性审查。另外，审查标准应当明确并不断完善。当涉及重大或疑难问题时，还应当邀请有关法律专家给予咨询论证。再次，在规章制度草案的审议和决定阶段，草案必须经局长（所长）办公会议按照规定的程序进行审议。经审议通过的制度必须在局域网和办公场所内进行公示。
另外，根据劳教（戒毒）系统大都已建立起了网络信息平台，可以推行网上制度审批流程，强制制度的制定部门严格按照既定的程序出台规章制度，禁止越权、违规制定。
二是强化法制机构职能作用。规范性文件制定管理的诸多环节，都需要有法制机构参与其中。法制机构人数的多少、人员素质的高低，在一定程度上影响甚至决定着本机关制度建设的质量。因此，各劳教（戒毒）机关要重视加强法制部门建设，为法制部门充实、配备得力人员，积极支持法制部门开展工作。另外，还应明确法制部门在制度建设、执法监督等方面的职责和权限,使法制部门在制度准入审核、备案审核、执法监督工作中发挥应有的作用。同时，法制部门也要勇挑重担，切实负起责任，依法、客观、公正地履行职责，为领导决策和机关制度建设提供优质、高效的法律服务。
三是加强定期清理、完善工作。制度建设是一个动态的过程，面对新的形势，各种情况在不断发展
一、制度建设中需厘清的两个问题
（一）关于劳教（戒毒）机关制度的分类问题
要了解劳教（戒毒）制度的分类，首先要明确什么是制度？什么是劳教（戒毒）机关的制度？“制度”一词，在中国思想史上久已有之。汉语中“制”有节制、限制的意思；“度”有尺度、标准的意思，这两个字结合起来，表明制度是节制人们行为的尺度。《辞海》中解释的制度的第一含义是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。不管古今中外人们如何界定制度的概念，它们都含有一个共同的理念，即制度是人们必须遵守的行为规程，其本质属性正如邓小平所说“它不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力和看法的改变而改变。”在此认识基础上，我们得出劳教（戒毒）机关制度的涵义，即劳教（戒毒）机关依据宪法、法律以及上级机关颁布的各项规定，在法定职权范围内制定、实施的，在劳教（戒毒）场所内具有普遍约束力的规范性文件和各项规定的总称。
按照不同的分类标准，可以对劳教（戒毒）机关的制度进行多种分类。
根据制定机关的级别权限和制度的效力范围，劳教（戒毒）机关的制度可以分为规范性文件和内部管理制度。
在我国的法律体系中，根据法律赋予的权责的不同，各级机关拥有不同的权限，其所制定的规范性文件也就具有不同的效力等级。根据劳教（戒毒）系统的实际，只有劳教（戒毒）局具有制定规范性文件的权限。即在劳教（戒毒）系统，规范性文件的制定主体只能是劳教（戒毒）局这一级，而劳教（戒毒）所不具备制定规范性文件的权限。而根据制定主体的不同，内部管理制度可以分为两个层次：一是劳教（戒毒）局针对全系统制定的管理制度，在各个劳教（戒毒）场所适用；二是劳教（戒毒）所在不违背法律法规和上级有关规定的基础上，根据自身实际制定的各项内部管理制度，其只在本单位内部适用。
根据制度涉及内容的不同，劳教（戒毒）机关的制度又可以分为人事管理制度、财务制度、执行制度、后勤保障制度、考核制度和监督制度等。
（二）关于制度建设中应遵循的原则问题
一是依法原则。制度与法律有着内生的相关关系：人们普遍认可的、由国家立法机关将之上升为国家意志的制度，就是法律。法律具有国家强制力，这是区别于一般制度的根本所在。但是，另一方面，各种规章制度的制定依据是国家的各类法律、法规和规章，劳教机关的制度也不能例外。劳教（戒毒）机关制定各项制度必须以法律、法规和规章为依据，其内容和程序等必须符合法律、法规和规章的相关规定，不能随意创设。
二是权力有限原则。在我国，行政机关必须要在法定职权范围之内行使各项权力，即行政机关权力有限，因此在制定规章制度时也必须遵循这一原则，不可越权、越级制定有关制度。如劳教（戒毒）局可以在不违背《中华人民共和国禁毒法》和司法部劳教局《强制隔离戒毒人员管理工作办法（试行）》的前提下，结合本地的实际情况，制定本地区有关强制隔离戒毒人员的管理办法，但是劳教（戒毒）所就无这项权力。
三是民主原则。民主是制度获得权威性和合法性的一个重要来源。因为制度制定者的理性不可能完美，对客观情况的判断也有局限，借助于拥有最广泛实践经验的基层民警、充分发挥大家的智慧和力量不仅是可行的也是必要的。此外，制度订立过程有了广大民警的参与，也必将会推动他们的守法、守纪意识。这就要求在制定制度的过程中，要广泛征求意见，通过多种途径让广大基层民警参与到制度的制定过程中来。
二、劳教（戒毒）机关制度建设的现状
实践证明，制度的缺失、无序和低效，必将成为制约劳教（戒毒）事业发展的瓶颈之一。发展劳教（戒毒）事业，必须高度重视制度建设问题，不断规范制度建设行为，只有这样，才能从根本上解决执法和管理中存在的问题。经过多年的发展，劳教（戒毒）机关积累了丰富的管理教育经验，在管理、教育、戒毒、队伍建设等方面都形成了一套较为完备的制度体系。但是，我们还应看到，劳教（戒毒）机关在制度发展方面还存在一些不可忽视的问题，亟待解决。
一是制度的系统性和权威性有待提高。目前来看，虽然劳教（戒毒）系统各项规章制度门类齐全，涉及到了劳教（戒毒）工作的方方面面，但是总体来看，存在体系庞杂无序和各种类型的规章制度之间缺乏内在统一性的问题。同时，制度权威性不够的问题也较为突出。虽然制定的制度很多，但部分制度流于形式。一方面是由于制度没有被很好地遵守，制度的权威性大打折扣，某些制度形同虚设；另一方面，因为部分制度本身质量不高，缺乏可操作性。另外，为片面追求形式上的制度完备，下级机关对上级机关制定的规章制度照抄照搬现象普遍存在。
二是制定程序有待进一步规范。制定制度是一项严肃而细致的工作，切忌仓促、草率和马虎。在制定制度的过程中，必须加强调查研究，全面了解情况，进行论证和征求各方意见才能制定出高质量的制度。近年来，为规范规范性文件和各项制度的制定工作，提高制度建设质量，部分省（市）的劳教（戒毒）局出台了《规范性文件制定规则》，明确了局机关各部门规章制定的程序、规则。但是，在实际工作中，存在一些部门在制定相关制度时并未严格执行《制定规则》规定的程序。而对劳教（戒毒）场所制定规章制度的行为，还没有一个统一的制定管理办法，各劳教（戒毒）场所出台的制度，程序不同、侧重点各异，规范性较差。
三是推动执行和制度清理力度有待加强。亚里士多德曾经说过：法治是良法之治，即已制定的法律本身是良法，且得到正确贯彻实施。这是法治内涵的两个方面，相互依存，缺一不可。近些年来，劳教（戒毒）机关在制度建设方面采取了大量切实可行的措施，并取得了明显成效。但是，在制度的推行和宣传上的工作力度还远远不够，民警职工对相关的制度规定不熟悉、不了解，制度的落实工作就无从谈起。另外，制度清理、废止渠道不畅通,往往只建立制度,不能根据“上位法”或形势发展及时废止过去的制度,造成了执行者的不可遵循性，同时也造成了大量本应该废止的制度至今还在部分劳教（戒毒）场所存在。
三、提高劳教（戒毒）机关制度建设水平的建议
“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。劳教（戒毒）机关要维护场所安全稳定、推进劳教、戒毒工作改革发展、保障劳教（强制隔离戒毒）人员合法权益、提高教育挽救质量就必须不断提高制度建设的水平和质量。
一是要树立程序公正理念。良好的制度制定程序既有助于提高制度建设的质量，又能够保证劳教（戒毒）机关制度建设的效率。
具体来讲，规范的制度制定过程包括起草、审查、审议与决定以及公布等诸多环节，一般都是由有关职能部门负责起草，法制工作部门负责审查，经局长（所长）办公会议审议通过，最后由劳教（戒毒）局或劳教（戒毒）所公布施行。首先，起草工作决定着规章制度草案的质量，发挥着基础性的作用。因此，在规章制度草案起草工作开始前，有关职能部门必须对拟起草的规章制度进行必要性和可行性论证。立项程序中，职能部门还应当采取书面征求意见，召开座谈会、论证会和听证会等多种形式听取其他有关部和基层的意见。其次，在规章制度草案的审查阶段，法制部门必须要对其进行合法性审查。另外，审查标准应当明确并不断完善。当涉及重大或疑难问题时，还应当邀请有关法律专家给予咨询论证。再次，在规章制度草案的审议和决定阶段，草案必须经局长（所长）办公会议按照规定的程序进行审议。经审议通过的制度必须在局域网和办公场所内进行公示。
另外，根据劳教（戒毒）系统大都已建立起了网络信息平台，可以推行网上制度审批流程，强制制度的制定部门严格按照既定的程序出台规章制度，禁止越权、违规制定。
二是强化法制机构职能作用。规范性文件制定管理的诸多环节，都需要有法制机构参与其中。法制机构人数的多少、人员素质的高低，在一定程度上影响甚至决定着本机关制度建设的质量。因此，各劳教（戒毒）机关要重视加强法制部门建设，为法制部门充实、配备得力人员，积极支持法制部门开展工作。另外，还应明确法制部门在制度建设、执法监督等方面的职责和权限,使法制部门在制度准入审核、备案审核、执法监督工作中发挥应有的作用。同时，法制部门也要勇挑重担，切实负起责任，依法、客观、公正地履行职责，为领导决策和机关制度建设提供优质、高效的法律服务。
三是加强定期清理、完善工作。制度建设是一个动态的过程，面对新的形势，各种情况在不断发展