摘要：推行二级管理，是创新监狱管理体制、加强基层基础建设、提高工作效率、优化警力资源配置和提高教育改造质量的一项重要举措。本文通过分析二级管理的优越性，借鉴贵港监狱推行二级管理的实践，对深化监狱二级管理进行一些探索和思考。
关键词：监狱 二级管理 实践 思考
推行二级管理，是创新监狱管理体制、加强基层基础建设、提高工作效率、优化警力资源配置、提高教育改造质量的一项重要举措。今年1月份，贵港监狱在借鉴广东、上海等省市二级管理先进经验的基础上，经自治区监狱管理局批准，在广西监狱系统率先推行监区机构改革，取消分监区建制，推行“监狱――监区”二级管理模式。根据司法部“基层基础建设年活动”的要求，今后全国监狱系统都将逐步推行二级管理。在此，笔者就贵港监狱有关二级管理的探索与实践谈一些粗浅的认识，以期实现抛砖引玉的效果。
一、二级管理的概念与特点
（一）二级管理的概念
所谓二级管理，是指以监区为最基层的基本单位，实行“监狱――监区”二级管理的一种体制模式。从管理层次来看，它只有两个层次，没有中间层次，它有别于三级管理，监狱必须通过监区才能管到最基层的分监区。从设置来看，它指从原来“监狱―监区―分监区”的三级管理模式上，撤销或不设分监区这一机构，实行“监狱―监区”两个层级的管理架构。
（二）二级管理的特点
二级管理的主要特点在于，减少了管理层次，加大了管理幅度，实现组织机构扁平化，使更多警力能下沉到基层一线。
1、有利于缓解监区一线警力不足的问题。司法部2009年11月颁布实施了《关于加强监狱安全管理工作若干规定》，要求“罪犯学习现场、劳动现场、生活现场的带班、值班警察数不得低于罪犯数的3%”，按这个要求，监狱警力不足的问题比较突出。实行二级管理模式，通过撤销分监区，减少领导数量，把分监区领导充实到一线，优化监区警力配备，缓解一线警力不足的矛盾，使一线警力尽可能达到司法部要求的押犯数3%的要求。
2、有利于促进监区管理效率的提高。二级管理模式下，由于少了分监区这一管理层级，监区领导与一般警察间的信息传递过程缩短，从而使监区工作的管理效率得以提高。
3、有利于加强直接管理，促进监区工作质量的提高。二级管理模式下，由于一线警力得到了加强，有更多的警力去从事具体的直接管理、教育改造工作，为工作的细化和质量的提升提供了更为充分的人力资源保障。
二、贵港监狱推行二级管理的实践
2008年，中央明确提出要把“改造人”放在“第一位”，把降低刑释人员的重新违法犯罪率作为“首要标准”，赋予了监狱工作新的更高的内涵、标准和要求。在“首要标准”的形势下，监狱原有的体制机制、教育改造方法手段、警察能力素质都存在不适应。唯有建立健全与“首要标准”相适应的体制机制，方可保证对罪犯改造的各项工作措施落到实处。在这个认识的基础上，贵港监狱积极借鉴广东、上海等省市二级管理的先进经验，在广西监狱系统率先推行二级管理。
（一）推行二级管理的基础条件。
1、全监实现一个关押点。随着近年来监狱布局调整和硬件设施建设的不断加强，罪犯的关押条件有了很大改善，贵港监狱实现一个关押点集中关押。用警模式也由分散走向相对集中，使警力资源得到优化配置，从而腾出更多的警力从事监狱管理，为监狱推行二级管理提供了有利条件。
2、广东、上海等省市的实践证明了二级管理的可行性。自改革开放以来尤其是自进入新世纪以来，我国广东、上海等省市监狱系统纷纷探索和推行二级管理，取得了显著的效果，并取得了司法部的认可。如广东监狱系统上个世纪九十年代末开始探索和实行二级管理以来，“以不到全国1/10的警力，监管超过全国1/10的罪犯”。2011年4月26日陈训秋在全国监狱安全稳定工作座谈会上的讲话指出：“目前，有些监狱取消了分监区设置，减少了管理层级，收到了较好效果，值得总结借鉴”。
（二）推行二级管理的主要做法。
推行二级管理的主要目的是通过撤销分监区建制，调整出一部分警力充实到一线，确保劳动现场警力不低于罪犯数的3%，强化民警对罪犯的直接管理，为工作的细化和质量的提升提供更为充分的人力资源保障。同时，通过减少管理层级，减少中间管理环节，缩短监区领导和一般民警的信息传递过程，提高工作效率，促进监区工作质量的提高。围绕以上目的，贵港监狱的主要做法是：
1、监区的设置，着眼于规模适度、发展经济。
推行二级管理之后，监区的数量由8个增加至12个，实现 “一栋监舍楼一个监区、一层习艺楼一个监区”，监区规模适度，避免之前有些监区规模过大、分楼关押、管理难度大等问题，从而更好地发挥监区作为监狱改造管理罪犯的基本单元的功能，促进监区工作质量提高。同时，通过压缩监区规模，增加监区数，按生产项目类别设置生产监区，有利于整合和优化劳动力资源，规范生产项目管理，提高监狱经济专业化管理水平，推动监狱经济发展。
2、监区领导的设置，着眼于强化管理、压缩职数。
推行二级管理之后，只设置监区领导职位，不再设置纪检监察员和管教股长（主管管教员）职位。每个监区配备正职领导2名，即政治教导员、监区长各1名。因撤销分监区建制后，监区领导直接参加一线管理，工作量大，为加强监区管理，配备副职领导4名，其中，1名副政治教导员，其工作职责是协助政治教导员分管思想政治、纪检监察工作和行政工作；3名副监区长，1名副监区长的工作职责是协助监区长分管刑罚执行、教育改造工作；1名协助监区长分管劳动改造工作；1名副监区长的工作职责是协助监区长分管狱政管理、狱内侦查、生活卫生工作。改革之前，8个监区共有监区领导、分监区领导、纪检监察员、管教股长（主管管教员）职位73个，改革后实际任的监区领导职位是66个，压缩领导职位7个。
3、管教员的设置，着眼于整合业务、压缩警力。
每个监区内勤管教员的配备由原来的6名压缩至3名，即负责办理刑罚执行、劳动改造业务工作内勤管教员1名，负责狱政管理、狱内侦查业务工作内勤管教员1名，负责教育改造、生活卫生业务工作内勤管教员1名。这一项压缩警力24人。管教员由监区分管领导直接领导。
4、警务组的设置，着眼于划分明确、直管到位。
根据工作需要，各监区民警分为若干警务组，不采取广东、上海等省市设置警长的做法，警务组组长直接由一名监区副职领导担任。一个警务组分管一组罪犯，警务组民警以监舍为单位落实承包管理责任。罪犯按“一个楼层一个组”进行分组，由监区指定的警务组分管。
5、警力配备，注重向一线倾斜。
重新核定机关科室的警力编制，把从机关精简出来的警力全部下沉到监区。每个监区配2名女内勤，一名负责行政后勤事务，一名协助管教开展业务。监区的警力配置达到70.73%，符合自治区监狱管理局对基层警力的要求。
（三）推行二级管理存在的难点问题
自1月份实施二级管理以来，贵港监狱整体工作保持稳定有序，监区领导在现场靠前指挥，现场处处见警察，加强了直接管理力度，但存在的一些问题亟待解决。
1、监区领导对角色转换有待适应。取消分监区建制之后，以前分监区领导的工作直接落到监区领导的身上，要求监区领导亲力亲为。习惯了给分监区布置任务的监区领导，在少了分监区这一“拐棍”之后，显得有些无所适从，在工作中出现顾此失彼的现象，统筹科学开展各项工作的主动性、积极性还有待提高。
2、民警思想认识上有偏差。部分民警习惯于