论暂予监外执行检察监督机制与完善
苏云姝 闵亚莉[1]
权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。防止权力滥用便成为一个伴随权力存在的永恒的课题。暂予监外执行也不例外，在司法实践中，“监外执行、保外就医，由于建议权高度集中在监狱主管部门受理，加上审批程序不具有公开性，透明度较差，所以容易出现权力滥用甚至腐败问题。”[2]广西罗城监狱副监狱长胡耀光涉嫌受贿罪及徇私舞弊减刑、假释罪等一系列案件均系暂予监外执行权力滥用的重大案件，妨碍了司法公正与正义的实现，极大损害了司法权威，检察机关作为法定的法律监督机关，构建完善的监督机制，依法履行对暂予监外执行的法律监督工作。
一、暂予监外执行法律监督的理论依据
暂予监外执行是我国刑罚执行变更制度的重要内容，是指对判处徒刑、拘役因出现某种法定的特殊情形不宜在监内执行时，暂时将其放在监外执行的一种变通方法。[3]新刑诉法第254条规定，在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。从法律层面确定了我国暂予监外执行的决定或批准主体有三个，即人民法院、公安机关与监狱管理机关。
在我国,由于受前苏联的影响,新中国成立以后,我国第一部宪法就确立了检察机关之法律监督机关的性质与地位,后来虽经几次修宪,检察机关的这种宪法地位与性质都未曾改变。现行《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。新《刑诉法》第255条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”同时，在暂予监外执行具体条文中，明确了对暂予监外执行有递交书面意见的权力。这一规定，明确了检察机关为暂予监外执行的法定监督机关，对三个决定或批准主体做出的暂予监外执行决定予以监督。
二、暂予监外执行法律监督的实践弊端
在我国司法实践中，检察机关在刑事诉讼中的法律监督作用基本以“外在式”、“事后式”模式出现,体现出检察监督的抽象化、弹性化特征，导致对被监督者不具有强制约束力，往往不能引起被监督者的重视,采取实际行动,开启诉讼程序,自查其诉讼行为或不作为是否合乎法律的规定,并进而能够纠正错误[4]，监督的实效性大受损害。
（一）问题之一：对暂予监外执行的监督环节和范围不清晰
新的《刑诉法》明确规定，人民检察院监督的环节为“决定或者批准暂予监外执行”，并未规定检察院对“执行环节”及“收监执行”有无监督权、如何进行监督。作为人民检察院出台的《刑事诉讼规则》也仅仅规定了“决定、批准环节”和“收监执行”，未规定“执行环节”。《社区矫正办法》中只规定了“执行环节中”变更居住地的相关文书需抄送检察机关，“收监执行环节”的收监执行建议书和决定书需抄送检察机关。而执行中的“违反监督管理规定”作出的警告等实质性措施并未规定检察机关可以监督。
（二）问题之二：对暂予监外执行的监督手段单一
根据《刑诉法》等相关法律法规的规定，对暂予监外执行的监督采用“书面意见”的形式，并无其他权力。而根据《社区矫正实施办法》的规定，检察机关仅具有被“告知、移送、通知”的权力，无其他监督手段。仅仅在《刑事诉讼规则》中对监督手段稍作细化，主要规定了对违法情况“提出纠正意见”权；在接到批准或者决定对罪犯暂予监外执行的通知后“审查”权；向罪犯所在单位和有关人员“调查权”；可以向有关机关调阅有关材料的“调阅权”；对不同意暂予监外执行的“监督权”及“纠正意见”权。[5]在司法实践中，检察机关根据《检察规则》行使各项权力阻碍重重，效果并未完全体现。
（三）问题之三：对暂予监外执行的监督形式落后
目前，暂予监外执行的监督模式基本为“事后监督”。例如刑诉法规定的“监狱、看守所提出暂予监外执行书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。”《社区矫正办法》更为典型，该办法虽规定检察机关对各个环节具有监督权，但基本的监督模式都是执行机关作出决定或者相关文书后，应当“告知、抄送、通报”检察机关，这种事后监督的模式弊端明显，制约了监督的效果。长期以来,我国暂予监外执行的“事后监督”模式造成检察机关无法提前介入执行机关的启动、考核、报送环节,从而造成检察机关无从对执行机关提请变更的事实根据进行过程监督,使得从提请到变更裁决出现监督空白。[6]
（四）问题之四：监督无法引发程序性法律后果
从刑事诉讼法的监督规定来看,“纠正意见”或“通知纠正”后,都没有程序性后果的规定。从法理学角度而言,这种结构的法律规定是不符合法律规范逻辑结构理论的一般要求的。因为“完整或独立的法律规范的基本结构应当由构成要件、法律效果以及把法律效果规入构成要件(效力规定)所组成。”[7]法律获得有效的执行,依赖于其逻辑结构的完整性,所以法律后果性规定的重要性自不待言。[8]这种“提出纠正意见”或“通知纠正”的形式,仅具有信息告知的性质,并带有强烈的“商榷”色彩,是否“应当”或“必然”对于被监督者发生法律效力,没有法理依据。《人民检察院刑事诉讼规则》中对监督形式规定了的程序性法律后果[9],但该规则难以对其他职权机关产生作用,所以这些程序性后果在司法实践中无法生效。例如,执行机关在收到监督部门的书面意见后,经常采取拖延办理和答复,甚至不了了之、不予配合,对此检察机关虽具有监督者的地位而无计可施。
三、法律监督合理机制的构建
针对法律监督权行使不力的现状,加强法律监督一直是最高人民检察院历年来的工作重点。在新《刑诉法》、《刑法修正案（八）》出台，暂予监外执行的执行机关更改为社区矫正机关的背景下，如何将暂予监外执行的监督机制设计完善，以期完善刑事检察监督的保障体制和机制，促使暂予监外执行工作依法有序开展。
（一）划分管辖：防止多环节监督脱节
如上所述，在暂予监外执行的三个环节中，无论是决定、批准暂予监外执行、执行还是收监执行，每一个环节都需要所在地的同级检?，应当确定职责、划分管辖，做到各环节所在地的检察机关分工协作、联动配合，提升合理，共同做好监督