刑罚执行监督中的问题和对策

【内容提要】当前我国刑罚执行监督中存在的问题主要来源于刑罚执行立法层面上的不完善，以及监督体制本身的理念滞后和职能分配不合理等原因。有必要设定统一的刑罚法和刑罚执行机构，统一法院的刑罚执行变更权，赋予检察机关介入调查权与刑罚执行强制措施权，来完善执行监督的立法规范；同时，设置专门的刑罚执行监督部门，优化检察机关内部配置等，来完备刑罚执行监督体制。

【关键词】刑罚执行 监督 问题 对策

　　刑罚执行法律监督，是指人民检察院依照法律规定的权限和程序，对人民法院、监狱、未成年犯管教所、公安机关看守所和派出所等刑罚执行机关执行刑罚的活动和有关监管活动是否合法实行的法律监督。长期以来，我国对于刑罚执行监督的重视程度要低于侦查监督、审判监督，刑罚执行监督尚处在不完整、不系统、不具体、效力弱的状态。笔者试从刑罚执行监督的立法层面、体制层面入手，剖析存在的问题，并提出相应的对策和建议，进行一些有益探索。

一、刑罚执行监督立法层面存在的问题

　　（一）刑罚执行的立法不完善

　　第一，刑罚执行的立法不明确、不具体。我国的刑事实体法以及程序法多着眼于定罪量刑的需要，而对刑罚如何执行的规定并不具体明确，少有的关于刑罚执行的法律规范也是散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》、《看守所条例》以及相关的一些司法解释和法律文件中，分布较为零散、缺乏操作性，存在立法盲点。例如，《刑法》第35条规定，对于犯罪的外国人，可以独立适用或附加适用驱逐出境。这是我国法律体系中唯一的一条有关驱逐出境刑的法律规定。可以看出，法律对于驱逐出境缺乏明确的、具体性的规定。如什么样的情况才适用驱逐出境？驱逐出境由哪个机关执行？驱逐出境是否有时间限制？如果被判处徒刑又附加适用驱逐出境，应该如何处理？这不能不说是立法的真空地带。另外，由于执行方式、执行程序的规定不明确，实践中常有人民法院、公安机关、司法行政机关互相推诿的现象发生。这些都导致检察机关在进行刑罚执行监督时也没有相应的依据。

　　第二，刑罚执行主体多元分散。根据我国法律的规定，刑罚执行的主体包括人民法院、公安机关、监狱、看守所、未成年人管教所、拘役所、社区矫正机构等多个机关、机构。刑事执行主体多元分散导致了行刑权的不合理配置，而且不符合我国“分工负责、互相配合、互相监督”的法律原则。例如，公安机关在刑事诉讼中的职责主要是刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕和移送起诉，其主要功能是制止、发现和揭露犯罪。但公安机关又是管制、徒刑缓刑、假释、暂予监外执行的执行机关。公安机关在同一司法过程中拥有两项不同的权力，有悖于司法机关分工分权的原则。又例如，“根据我国法律规定，人民法院既是罚金刑的审判机关，又是执行机关，由于执审合一等多方面原因，人民检察院关注较多的是审判结果，而对罚金刑执行活动情况信息不掌握，介入也不主动，以致罚金刑的执行与执行监督相脱节”。⑴这种集审判、执行、裁定等多项职能于一体的制度设计，将相互监督排除在外，使检察机关很难了解财产刑的具体执行状况，很难深入进行监督。同时，由于刑罚执行主体多而分散，导致监督也呈现被动分散的特点，这就要求有限的检察人员必须克服时间和空间跨度上的困难，熟悉各部门的法规，协调多方面的关系，针对不同的刑罚执行主体采取不同的监督方式和方法。这无疑大大增加了监督难度。

　　第三，暂予监外执行的法律规定存在不科学之处。一是暂予监外执行折抵刑期，有违刑罚的目的。刑罚的目的有二，报应目的与预防目的，两者有机地结合起来使刑罚的惩罚性和教育性在刑罚目的中得到了很好的贯彻与体现。⑵为了体现刑罚的目的，对于刑罚执行地点、场所、方式的“变更”总是以罪犯主观上有所醒悟、客观上有所悔改为前提，而我国的暂予监外执行制度仅仅建立在罪犯客观上不能服刑的基础之上，以客观上的不能服刑来折抵刑期，不能体现罪犯主观上的醒悟。二是决定暂予监外执行的法律程序设计上有重大缺陷。根据我国法律规定，刑罚执行期间需要暂予监外执行的，由执行机关决定。由于暂予监外执行实际上就是对原裁判的变更，这一规定的实质就是执行机关可以变相地“变更”人民法院的裁判。只有法院的判决和裁定才是对犯罪行为及其行为人应受到的刑事处罚做出的庄严慎重的裁断，其他任何机关任何个人都无此项权力。法院裁判的权威性在于一经做出就必须不折不扣地执行。因此，由执行机关决定暂予监外执行的法律程序设计无形中损害了法院裁判的权威。

　　第四，有的法律条 文之间存在冲突。例如，《刑法》第76条规定，缓刑罪犯由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。而《刑事诉讼法》第217条规定，缓刑罪犯由公安机关交所在单位或基层组织予以考察。刑事法律中最基本的程序法和实体法在缓刑考察机关的规定上出现了不一致，不但令人难以理解，而且令刑罚执行机关、监督机关无所适从。

　　（二）刑罚执行监督的立法不完善

　　第一，法律过于原则化，不易操作。《刑事诉讼法》第224条规定“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”。《监狱法》第6条规定“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督”。这些法律对于如何监督没有具体规定。在实践中，各地检察机关根据本地区的实际情况摸索出一些方法，但由于各地情况不同，制订的具体监督方法也不同，其中不乏与现行法律法规相冲突的现象。可见，刑罚执行监督立法过于原则，导致监督工作无法可依，无法监督。从实际效果看，检察机关对刑罚执行程序中的权力制约和程序控制作用也相对有限。

　　第二，对有关刑罚执行权的配置不合理。司法机关分工负责、互相配合、互相监督是我国的一项基本法律原则。但在刑罚执行阶段，这一原则没有得到很好的体现，权力配置失衡。“在交付执行、变更执行、终止执行等刑罚的各执行环节中，国家将刑罚执行权主要配置于刑罚执行机关和审判机关，赋予其执行权、提请权、处分权、变更权和裁定权，而排斥了检察机关的提请权、一定酌情处分权和程序控制权。”⑶司法实践中，由于检察机关缺乏对刑罚变更执行的提请权、程序参与权等权力，虽然近年来检察机关对“事前监督”和“同步监督”两种监督方式进行了积极探索，但这只是检察机关内部规定，没有法律上的依据，实际操作起来仍有难度，检察机关往往难以及时介入刑罚执行程序，更难以全面、及时地掌握刑罚执行情况。

　　第三，对监管活动的监督存在立法真空。刑罚执行活动不但包括刑罚执行交付、变更等活动，更大的一部分执行活动是监管活动，是对犯罪人员劳动改造、学习生活等方面的考核，这些直接关系到犯罪人员的减刑、假释等，因此非常重要。法律对监管活动的监督基本上没有涉及，这是我国立法中的盲点。对监管改造活动如何监督，各地各自为政，做法各不相同，是刑罚执行监督工作规范化程度不高的集中表现。有的往往监督力度不大、效果不好；有的为了取得较好的监督效果，探索新的监督措施，又往往没有法律依据，难以“名正言顺”。⑷少量“关于监管活动的监督规定也完全取决于检察机关的内部规定，无形之中降低了监督的法律地位和规格”，⑸使得检察机关的法律监督不能贯穿执行活动的始终，没有发挥其应有的作用。

　　第四，检察机关对法院的刑罚变更执行裁定没有抗诉权，大大削弱了刑罚执行监督的力度。减刑、假释和暂予监外执行一起构成我国刑罚执行变更的三种方式，“减刑、假释、暂予监外执行的裁定与刑事裁判的本质是相同的，均决定着对被告人的实际处刑”。⑹检察机关可以对确有错误的生效裁判提出抗诉，并必然启动再审程序，但是《刑事诉讼法》修改后，对于减刑、假释、暂予监外执行的监督方式由抗诉改为提出纠正意见，直接影响了监督的力度和效果。因为提出纠正意见虽然可以使法院另行组成合议庭进行审理，但做出的却是最终裁定。同时，由于监督的时间被置后，检察机关即使提出了纠正意见，但由于裁定已经生效执行，有的罪犯已经减去余刑或者被假释，有的罪犯已经出监，无法找回，客观上给监督工作造成一定的难度。有的情况下，检察机关驻监所检察室接到“减刑、假释”的裁定书后，着手审查、调查后再提出纠正意见往往超过了20日，人民法院即以超过法定纠正期限20日为由而裁定驳回不予受理，使监督工作无法有效开展。此外，对于保外就医的案件，由监狱报主管部门批准即可，一经决定就可以释放，而检察机关提出的纠正意见经常只能是形式上的事后监督。

　　第五，立法对刑罚执行监督效力的保障不够。根据刑事诉讼法的规定，目前检察机关在刑罚执行法律监督中可以运用的监督手段主要为检察建议与纠正违法通知书。但该两类手段不具有强制执行的效力。实践中大量使用的口头纠正意见和书面纠正意见能否被采纳，完全取决于执行机关的意愿，以至于检察机关这一严肃的监督行为被笑称为“纠正违法劝告书”。⑺这不但使违法行为得不到及时纠正，也使检察权的监督作用弱化。

二、刑罚执行监督体制层面存在的问题

　　（一）旧的监督理念限制监督功能的发挥

　　长期以来，我国传统法学理论认为包括检察机关在内的司法机关都是国家专政的工具。司法实践中，刑罚执行监督更侧重于保障刑罚报复功能的发挥，往往忽视了对公民个体权利的尊重?活动中分工负责、互相配合、互相制约的原则，改变刑罚变更执行权配置不合理的现状，必须完善刑罚变更执行程序，确立监管场所提出、检察机关提请、人民法院裁定的权力配置模式，赋予检察机关对刑罚变更执行的提请权和法院审判活动的参与权。⒁在检察机关参与“刑罚变更执行裁定程序”的语境下，与检察机关的监督地位相对应的权力就是抗诉权。我国《监狱法》第34条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当依照刑事诉讼法规定的期间提出抗诉。对于人民检察院抗诉的案件，人民法院应当重新审理。”审理抗诉的机关仍是原审法院，这样的规定虽然违背了“任何人不得兼任自己的法官”这一自然公正原理，但符合基本的诉讼理论，即对于法院的裁定，不论是出于制约裁判权的需要，还是对裁判结果进行有效救济的需要，都要求检察机关在法院作出裁定时有相应的抗诉权。但是，修改后的《刑事诉讼法》却将检察机关行使监督权的方式限定为提出纠正意见，既违背了权力制衡的基本诉讼原理，也有违《刑事诉讼法》规定的二审终审制。这种权力配置从根本上削弱了检察机关的监督权能，与检察机关的法律监督地位和加强对刑罚变更执行监督的现实需要是完全不相称的。

　　第??力。检察建议和纠正违法通知书不仅在刑罚执??手段，在实践中被检察机关普遍使用。但由于??中经常发生检察机关发出后被置之不理的??察权的监督作用弱化。从完善立法的角度，对??事诉讼法》的总则中加以明确规定，以保证监??行监督的角度来讲，即人民检察院在提出??规定的期限内进行改正，并将执行情况通知检??法定时间内申请复议、复核；如果没有申请复??否则就是违法，将承担不执行监督意见的??督体制

　　??关内部配置。监所检察部门长期从事监禁刑、??较合理的工作机制与流程，在全国绝大部??出机构，在监管机关形成了统一密集的监督网络。因此，在我国现有??使，可以确立以监所检察部门为主体，职务犯罪侦查、侦查监督、公??配置模式。具体可作如下配置：一是对监??部门负责；二是对监外执行活动的监督由监所??门负责，公诉部门予以配合；四是刑罚执行和??门行使，反贪、反渎部门予以配合；五是??诉由监所检察部门负责；六是刑罚被执行人的??其性质决定自行办理或交由相关部门办理。同??。“监所检察”这个名称虽然沿用多年，??点，故建议将“监所检察”部门更名为“刑罚??立派驻检察与上级巡回检察同步进行制度。目??派驻检察；未实行派驻检察的，实行巡回??上级巡回检察同步进行制度，即在派驻检察的??是可以加强内部监督，避免因长期派驻而造成??检察院没有设立监所检察部门，刑罚执行??薄弱的问题。三是可以有效整合现有刑罚执行监督资源，实现优化配??刑罚执行的同步监督和动态监督。实行全程同步监督，是刑罚执行监??员不足问题突出，而监督对象多，刑罚被??点。一是把握好重点监督环节，即刑罚变更执??重点岗位、重点人员，刑罚被执行人中的职务??暴力犯罪罪犯，判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死??的科技手段，实行派驻检察机构与刑罚执行机??监督。