【内容提要】积极预防未成年人违法犯罪是全社会的责任和义务，及时实施救助保护和教育措施，是加强和创新社会管理的一项重要工作。应成立未成年人健康成长帮扶教育组织，健全救助保护维权机制，用真情真心唤醒其良知；推行轻微刑事案件非羁押诉讼制度，加强法治宣传教育，做到关口前移，构建防控体系，积极提升预防能力。依法推进工读教育与义务教育，职业教育相衔接，健全《刑法》，规范和强化未成年人父母或监护人的抚养管教行为与责任。
【关键词】问题未成年人 违法犯罪 维权机制 非羁押诉讼 防控体系
【关键词】问题未成年人 违法犯罪 维权机制 非羁押诉讼 防控体系
未成年人违法犯罪率不断上升，深刻凸显了加强和创新社会管理工作的紧迫性与重要性。因此，包括问题青少年、流浪未成年人、服刑在教人员未成年子女和未成年人缓刑犯等等在内的（以下简称未成年人）特殊群体的救助保护和教育，是预防未成年人违法犯罪的重中之重，是加强和创新社会管理的重要方面与突破口。积极预防未成年人违法犯罪，直接关系到未成年人的健康成长、千家万户的幸福安宁、社会的和谐发展、国家和民族的希望与未来。预防未成年人违法犯罪，保障其健康成长，既是贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》的现实需要，也是加强和创新社会管理的一项重要内容，更是民生工作的重要内容之一。
一、我国未成年人违法犯罪基本状况
（一）从发展趋势上来看。与世界许多国家相同的是，我国的未成年人犯罪问题也已经成为社会管理中的一个突出问题。有公开资料表明，我国流浪儿童已超15万人。⑴实际上，出走流浪乞讨的未成年人数可能要远大于此。2008年至2011年的4年间，尽管我国未成年人犯罪人数下降幅度已达32％，但总量仍然过高。⑵2007年至2011年，全国检察机关不批准逮捕未成年犯罪嫌疑人数达626747，不起诉达17866人。⑶人民法院判处未成年人犯罪人数的绝对数仍然不小，近三年法院合计判处的未成年人犯罪总人数达到了213077人。其中，2009年为77604人，占全部罪犯的比例为7.78％；2010年为68193人，占6.77％；2011年为67280人，占6.40％。⑷未成年人违法犯罪呈多发、高发态势的基本状况未得到根本扭转，特别是年龄趋向低龄化、方式趋向成人化、诱因趋向网络化，犯罪现象有增无减、犯罪类型不断增多、结伙团伙犯罪较多、违法犯罪突发性强，以暴力犯罪为主、“激情犯罪”增多、模仿黑社会犯罪的苗头较明显，“涉黑化”问题比较突出。据新疆维吾尔自治区高级人民法院有关负责人通报的数据显示，2011年与5年前相比，新疆未成年人犯罪人数已突破900人，占全部犯罪人数的比例已突破6个百分点。⑸自2006年一2011年7月22日，新疆公安机关与内地公安机关共打掉拐骗、操纵未成年人犯罪团伙278个，解救未成年人4305人。⑹自1984年以来，全国法院共判处未成年罪犯120余万人，仅2011年1月―10月，全国法院判决生效的未成年被告人就达51814人。⑺1997年―2007年的10间，未成年人罪犯占全国罪犯总数的比例，由1997年的5.78％快速上升到2005年的11.16％，之后稳定在2007年的9.39％。最近10来，未成年人罪犯在全部罪犯以及青少年罪犯中所占比例均越来越大，尤其是14―16周岁罪犯数量越来越多。⑻我国未成年人违法犯罪率高于全部人口的犯罪率，尤其是近年来，未成年人犯罪继续呈现上升趋势，导致社会治安形势严峻、家庭矛盾突出、教育问题凸显等等，由此引发的一系列社会问题已经集聚成广大群众最不满意的焦点问题之一，已经成为社会管理领域高度关注和亟待认真解决的重点问题之一。
（二）从导致其违法犯罪的客观原因上来看。研究证实：家庭氛围、学校环境、同伴交往等是影响未成年人健康成长和幸福感的主要因素。那些不健全的家庭，往往对子女失于管教，即使管教，也是缺乏正确的教育引导，特别是一些家庭的管教，往往使子女养成了“自私、任性、骄横、懒惰、粗暴、贪婪”等不良意识和行为习惯。学校教育中，不重视素质教育，不能做到因人而异、因材施教，而是片面追求“分数至上”，以“升学率”论英雄，导致教书与育人相脱节，迫使一些学生产生厌学逃学情绪。流浪到社会上后，一些腐朽思想与社会不良风气使未成年人中的个人主义、自私自利倾向日益得到强化，不仅进一步毒化了社会风气，而且反过来又严重影响了未成年人群体的不良心理，增加了其违法犯罪的诱因。尤其值得关注的是，导致未成年人不断增多的社会原因非常复杂。如一些少数民族聚集区相对较高的离婚率、失业率，不正确的婚育观，以及人多地少、极端贫困和基层组织涣散等，都是导致未成年人不断增多的主要原因。据新疆救助管理站曾对93名新疆籍流浪儿童进行调查的结果显示：无父或无母、甚至父母都不在的残缺家庭占17％，还有1／4家庭是因父母离异或一方去世后重组的家庭。继父母虐待，监护人不履行抚养教育义务，是造成未成年人出走的又一大原因，约占到10％。不少家庭因为家境贫困而造成家庭成员（尤其是成年家庭成员）的低自尊、易怒、脾气暴躁等不良个性。甚至有一部分流浪未成年人就是被其父或母主动交给“人贩子”的。
（三）从导致其违法犯罪的主观原因上来看。未成年人文化水平普遍较低，法治意识极其薄弱；缺乏正确的人生观，是非不明，荣辱不分；交友不慎，借助发达的现代传媒，多样化的交友方式，往往使其误人歧途；争强好胜，好奇心强，感情易冲动且不能自控，往往使其陷入深渊而又难以自拔。这个群体较突出的特征是：本身恶习较深、积习难改，行为无视法纪、无所顾忌，主观上只计得失、不计后果，客观上涉世不深、不谙世事、缺乏辨别力、自控能力差。由于大多数未成年人无法得到安全的生活环境、可靠的生存保障和正确的教育管束，不少未成年人或主动、或被迫地以违法犯罪的方式获取钱财和其他物质利益，最终是导致人格极度扭曲，是非、美丑不分，逐步形成仇视社会、影响社会管理的小群体。
（四）从工读学校在校生的情况来看。从调查来看，工读学校的未成年人中，近98％的有盗窃、抢劫、贩毒、强迫或被迫卖淫等违法犯罪行为，还有一部分未成年人有在“地下非法讲经点”学习的经历。据有关立法机关的调查，在一些少数民族聚居地区，宗教氛围浓厚，非法宗教在一定范围内活动猖獗。父母或其他监护人强迫未成年人信仰宗教，宗教场所和宗教人士允许、引诱、胁迫甚至强迫未成年人参加宗教活动或者地下非法宗教活动，乃至到外省区去学习经文的现象时有发生。⑼尤其要引起高度重视的是，目前能够在工读学校接受救助保护和教育的未成年人只是少数，大多数未成年人并不在政府救助保护和教育的范围之内，在这些未成年人中，一些人已经违法或者犯罪了，对这些未成年人，如果不及时救助保护和教育，他们就会逐步走向犯重罪的深渊，而且其对未成年人群体的带动、示范的负面影响也是非常严重的。特别是流浪未成年人的生存环境极其恶劣，身心健康备受摧残，有的成为不法分子（组织）的侵害对象和牟利工具，其中，部分女性流浪未成年人，尤其是6～8岁的女童，更是遭受了骇人听闻的性摧残和虐待。
近年来，国家虽然出台了一系列保护未成年人权益的法律法规和政策，未成年人权益保护工作也取得了积极成效。但综合各方面的情况来看，加强和创新社会管理，必须高度重视未成年人的救助保护和教育管理、权益维护和保障健康成长等工作。必须对做好预防未成年人违法犯罪的社会管理工作，尽快制定出具体周全、可行、高效的制度措施。必须将预防未成年人违法犯罪，保障其健康成长问题纳入国家发展战略，政府各相关职能部门、组织和社会各相关方面都必须依法积极履行救助保护流浪未成年人的职责，依法保障流浪（包括有各种问题的）未成年人享有法定的生存和发展权力。
（二）从导致其违法犯罪的客观原因上来看。研究证实：家庭氛围、学校环境、同伴交往等是影响未成年人健康成长和幸福感的主要因素。那些不健全的家庭，往往对子女失于管教，即使管教，也是缺乏正确的教育引导，特别是一些家庭的管教，往往使子女养成了“自私、任性、骄横、懒惰、粗暴、贪婪”等不良意识和行为习惯。学校教育中，不重视素质教育，不能做到因人而异、因材施教，而是片面追求“分数至上”，以“升学率”论英雄，导致教书与育人相脱节，迫使一些学生产生厌学逃学情绪。流浪到社会上后，一些腐朽思想与社会不良风气使未成年人中的个人主义、自私自利倾向日益得到强化，不仅进一步毒化了社会风气，而且反过来又严重影响了未成年人群体的不良心理，增加了其违法犯罪的诱因。尤其值得关注的是，导致未成年人不断增多的社会原因非常复杂。如一些少数民族聚集区相对较高的离婚率、失业率，不正确的婚育观，以及人多地少、极端贫困和基层组织涣散等，都是导致未成年人不断增多的主要原因。据新疆救助管理站曾对93名新疆籍流浪儿童进行调查的结果显示：无父或无母、甚至父母都不在的残缺家庭占17％，还有1／4家庭是因父母离异或一方去世后重组的家庭。继父母虐待，监护人不履行抚养教育义务，是造成未成年人出走的又一大原因，约占到10％。不少家庭因为家境贫困而造成家庭成员（尤其是成年家庭成员）的低自尊、易怒、脾气暴躁等不良个性。甚至有一部分流浪未成年人就是被其父或母主动交给“人贩子”的。
（三）从导致其违法犯罪的主观原因上来看。未成年人文化水平普遍较低，法治意识极其薄弱；缺乏正确的人生观，是非不明，荣辱不分；交友不慎，借助发达的现代传媒，多样化的交友方式，往往使其误人歧途；争强好胜，好奇心强，感情易冲动且不能自控，往往使其陷入深渊而又难以自拔。这个群体较突出的特征是：本身恶习较深、积习难改，行为无视法纪、无所顾忌，主观上只计得失、不计后果，客观上涉世不深、不谙世事、缺乏辨别力、自控能力差。由于大多数未成年人无法得到安全的生活环境、可靠的生存保障和正确的教育管束，不少未成年人或主动、或被迫地以违法犯罪的方式获取钱财和其他物质利益，最终是导致人格极度扭曲，是非、美丑不分，逐步形成仇视社会、影响社会管理的小群体。
（四）从工读学校在校生的情况来看。从调查来看，工读学校的未成年人中，近98％的有盗窃、抢劫、贩毒、强迫或被迫卖淫等违法犯罪行为，还有一部分未成年人有在“地下非法讲经点”学习的经历。据有关立法机关的调查，在一些少数民族聚居地区，宗教氛围浓厚，非法宗教在一定范围内活动猖獗。父母或其他监护人强迫未成年人信仰宗教，宗教场所和宗教人士允许、引诱、胁迫甚至强迫未成年人参加宗教活动或者地下非法宗教活动，乃至到外省区去学习经文的现象时有发生。⑼尤其要引起高度重视的是，目前能够在工读学校接受救助保护和教育的未成年人只是少数，大多数未成年人并不在政府救助保护和教育的范围之内，在这些未成年人中，一些人已经违法或者犯罪了，对这些未成年人，如果不及时救助保护和教育，他们就会逐步走向犯重罪的深渊，而且其对未成年人群体的带动、示范的负面影响也是非常严重的。特别是流浪未成年人的生存环境极其恶劣，身心健康备受摧残，有的成为不法分子（组织）的侵害对象和牟利工具，其中，部分女性流浪未成年人，尤其是6～8岁的女童，更是遭受了骇人听闻的性摧残和虐待。
近年来，国家虽然出台了一系列保护未成年人权益的法律法规和政策，未成年人权益保护工作也取得了积极成效。但综合各方面的情况来看，加强和创新社会管理，必须高度重视未成年人的救助保护和教育管理、权益维护和保障健康成长等工作。必须对做好预防未成年人违法犯罪的社会管理工作，尽快制定出具体周全、可行、高效的制度措施。必须将预防未成年人违法犯罪，保障其健康成长问题纳入国家发展战略，政府各相关职能部门、组织和社会各相关方面都必须依法积极履行救助保护流浪未成年人的职责，依法保障流浪（包括有各种问题的）未成年人享有法定的生存和发展权力。
二、预防未成年人违法犯罪的社会管理措施
（一）强化保障工作，成立未成年人健康成长帮扶教育工作组织
加强法治教育是预防未成年人违法犯罪的关键。有关部门及街道社区（乡镇村组），都应成立未成年人健康成长帮扶教育工作组织，并且对有关工作人员进行必要的法律业务知识、教育学和心理学知识与技能的岗前培训。要坚持挑选工作经验丰富、办案方法灵活的老同志担任负责人。同时，可以聘请教育专家和部分心理医师参与帮教工作。为做好未成年人帮教工作提供坚实的组织和人才保障。帮扶教育工作组织要针对未成年人起初离家出走、违法、再违法、再犯罪等情况，及时强化帮教工作；要坚持走街访巷，深入社区（村组），及时化解未成年人的家庭矛盾和其它矛盾，为做好社会管理工作奠定坚实基础。社会学校的整体评价、师生关系的融洽度、同学关系的良好度等因素，在促进未成年人的消极心理状态向积极心理状态转变，提高其幸福感等方面的影响是至关重要的。因此，有关部门要重视引导学校建立健全教师、同学关爱未成年人育、就业创业、恋爱婚姻、身心健康、困难救助等方面的问题，特别要关注其合法权益的维护，逐步建立健全科学有效的“利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制”。根据影响未成年人特别是流浪未成年人成长的主要环境因素和自身的内在因素，采集未成年人特别是流浪未成年人违法犯罪和预防工作的基本信息，加以综合分析，研究制定出预防其违法犯罪的预警指标，及时对其违法犯罪趋势做出预警，以便提高预防未成年人特别是流浪未成年人违法犯罪工作的主动性、科学性和前瞻性。
（三）坚持用真心救助保护和教育来唤醒“失足未成年人”的良知
高度重视“失足未成年人”案件办理的专门化工作。“失足未成年人”多系初犯，悔罪感和羞耻感还很强，对法律还存有高度的敬畏感。因此，司法机关在打击犯罪的过程中，要特别重视保护“失足未成年人”的羞耻感和敬畏感，要更多地体现教育、保护和宽容，以达到增强“失足未成年人”及家属对法律的认同，真诚感恩政府和社会的政治效果、法律效果和社会效果。进入刑事诉讼程序后，失足未成年犯罪嫌疑人最先接触的是公安机关的侦查人员。因此，为避免给失足未成年犯罪嫌疑人事先造成严重心理创伤，避免影响其对刑事诉讼程序的正确认识和积极配合，避免给之后的人民检察院、人民法院的教育改造工作增添更多不必要的负担，迫切需要办理“失足未成年人”犯罪案件的侦查人员正确掌握未成年人的心理特征，并且能够遵循这一特征，从“以人为本”的角度来开展案件侦破和诉讼工作。应高度重视提升办理“失足未成年人”犯罪案件人员的职业化、专业化能力，规范其自觉遵循未成年人身心特点，采取更加科学化的手段办理案件。进一步完善法庭教育、心理干预、社会调查和亲情感化等一系列适合“失足未成年人”生理、心理特点的审判工作制度和机制。积极缓解“失足未成年人”的抵触情绪，增强说服、教育的效果，更好地做好“失足未成年人”的救助、保护和教育转化工作。要灵活掌握取保候审这种强制措施，凡可不羁押犯罪嫌疑或被告“失足未成年人”的，应做到尽量不羁押，努力使其感受到国家、组织和亲情的关怀与温暖。实践中，要确保大部分“失足未成年人”的取保候审申请都能得到批准。为此，要进一步健全相关法律，增强可操作性，特别是对何人可“保”、多少财物可“保”等具体问题，要明确法律规定，明确办案人的具体责任，确保取保候审措施的便捷操作。同时，也应重视保障提供给“失足未成年人”的法律援助工作的质量。可积极借鉴英美国家的“质量保障体系”的具体措施，坚持通过立法规范对“失足未成年人”提供法律援助的机构及人员必备的“特定”专业资质。司法行政部门在指定法律援助机构之前，应坚持事先对其提供法律援助的质量进行实质性审查，并保持定期复查，以保证其提供法律援助服务的质量，确保“失足未成年人”的各项实体和诉讼权利依法得以保障。
针对已经“失足未成年人”，更要积极开展健康成长帮扶教育工作。有关部门要及时针对人民检察院已经作出不逮捕决定的失足未成年犯罪嫌疑人，召开由当事人和双方父母、户籍所在地的公安、共青团、妇联等部门和街道社区（乡镇村组）及其教育专家参加的“失足未成年人”健康成长帮扶教育座谈会。通过耐心细致地向“失足未成年人”和监护人解释不捕的理由和目的，循循善诱地对犯罪嫌疑人进行疏导和教育，帮助其逐步认识到犯罪的社会危害性，及给被害人带来的人身和精神伤害，使其真诚悔罪，从而树立起重新做人的信心。人民检察院应坚持凡“可诉可不诉的，一律坚决不诉”的刑事司法政策，并且坚持全程跟踪帮教，帮助“问题未成年人”轻松放下包袱，避免讼累伤害，零障碍回归社会和家庭。特别是在提审失足未成年犯罪嫌疑人时，应坚持依据相关规定，通知其父母或者监护人到场，并制作帮教笔录，利用特殊场合的亲情碰撞，以真情、真心救助保护和教育来唤醒“失足未成年人”的良知，从而使其真诚悔罪、具结悔过、重新做人，同时，公检法司等机关部门也要积极为其修复因犯罪行为而破坏的社会关系提供必要的帮助指导。
坚持以“全程兼顾”的思路推动司法参与社会管理。人民法院审理“失足未成年人”案件时，应当坚持“寓教于审，惩教结合，治病救人”的原则，积极探索未成年人工作新机制，实行“失足未成年人”刑事案件个别审理制，案件审理过程中注重“三个方面”，即在宣判前，主审法官应当同团委、妇联、教育部门联合聘请社会调查员，对失足未成年被告人的性格特点、家庭成长环境、现实表现等非涉案情况进行调查，为准确量刑提供依据。在庭审中，为便于庭审帮教，应当注意消除失足未成年被告人开庭时的紧张恐惧心理，甚至抵触情绪，在审理形式上应当将高堂审讯改为面对面的“圆桌审判”；法院还应当坚持从挽救和保护未成年人的角度综合考虑量刑处罚的问题，特别是在认定未成年被告人是否具备缓刑和社区矫正条件时，应当主动通过听证的途径来听取各方面的意见建议。⑽法庭宣判之后，应当注重加强法庭的“宣判教育”，法官应当适时深入学校、社区，结合刑事审判实践及青少年的身心特点，有针对性地开展法治宣讲，定期选取有代表性的，特别是未成年人关注的典型案件，组织未成年人旁听庭审，把案件审理与未成年人的法治教育结合起来。⑾
坚持以一体化的思路做好“失足未成年人”教育改造的社会管理工作。人民法院在审理“失足未成年人”民事案件时，应当实行“优先立案、优先审理、优先执行”的“三优先”原则，积极遵循“积极、优先、亲和、关怀”的审判理念，以切实保护“失足未成年人”的合法权益。审理过程中，对涉及子女监护权、探视权、抚养费、教育费等类型的案件，应当坚持多调少判；应当充分利用当事人之间的特殊关系，巧妙抓住准矛盾的关键点，积极以精细化的思路大力化解矛盾纠纷；特别是审理涉及10周岁以上未成年人权益的案件，应先听取子女的意见，坚持从亲情、社会责任与父母权利义务等方面做通当事人的思想工作；坚持通过耐心细致地讲事实、讲法律、讲情理，来促使双方达成协商解决的意愿，确保父母双方真正自觉履行好各自应尽的法定义务，确保达到案结事了的目的；即使一时不能调解结案，也要确保进一步缓解矛盾，为息诉服判奠定基础，确保今后不因家庭或父母的原因而导致未成年人再次失足。
（四）坚持推行未成年人轻微刑事案件非羁押诉讼制度
在办案过程中，要谨慎使用逮捕等强制措施，并且积极完善轻微刑事案件非羁押诉讼制度，尽可能地对未成年人进行“健康成长帮扶教育”。为保证此项工作的严肃性和规范性，建议检察机关建立健全包括刑事和解制度、风险评估制度、内部监督制约制度和捕后变更强制措施备案审查、捕后撤案备案审查、侦查机关提请逮捕未成年人必要性说明制度和提请逮捕未成年人逐案向上一级检察院汇报等8项工作机制，形成非羁押诉讼体系，做到既可以有效地保证工作的规范推进，又可以破解侦查监督工作贯彻科学发展观的难题；既准确把握“无逮捕必要”的要求，最大限度地减少不必要的逮捕，又能够加强对不捕案件的监督。确保凡是未成年的犯罪嫌疑人确有悔罪表现，并愿意积极赔偿损失的，就应坚持在审查逮捕阶段促成双方当事人达成和解协议，在化解矛盾的同时，为适用不逮捕措施创造条件，积极为犯罪嫌疑人争取重新回到??
未成年人绝大多数都具有??看守所，必然要面临犯罪手段和方法交叉传授??，不仅会把更多的人彻底推向社会管理的对立面，而且??从根本上截断在看守所内被其他犯罪分子??”，对其今后的改造和心理矫正具有明显的正??少社会矛盾，可以既减少社会对立面，也可以??微刑事犯罪列为可以不予批捕的范围，并??年”和流浪未成年犯罪嫌疑人的，应制定相关??公安机关应首先进行社会调查，然后判断是否??请逮捕的同时，报送《提请逮捕未成年人??未成年人（含已满18周岁的在校学生），应??察院逐案汇报，报请经上一级检察院审查同意??监护与社会帮教条件的证明及确有逮捕必??及时作出有利于保护未成年人的决定。检察院??年犯罪嫌疑人、被告人，并充分听取律师的意??保与成年人分别关押、分别管理、分别教 （五）坚持健全预防未成年人违法犯罪的防控加强预防与防控才是最有效的主动措施。因此，有??持多措并举，积极构建预防“问题未成年??团、社区、学校和派出所应共同建立一套“问??、老模范与“问题未成年人”特别是解除教育??对子帮教，同时，要构建“帮扶一化解一??接力”帮教工作制度，并且形成长效工作机制??、保护和挽救、亡羊补牢，共同推进法治和社法治宣传教育进辖区、街道社区（乡镇村组）??工作经验丰富的同志兼任学校法治副校长，通??，积极引导中小学生建立知法、守法、用法的??区（乡镇村组）也作为未成年人的维权联??我保护教育。同时，有关部门之间要采取联合??、打拐打骗等活动，并及时向有关部门提供信??）的社会管理工作统筹协调联动，形成保??案件的实践中，要切实做到教育为主，坚持必要的处罚??制。建议我国《刑法》赋予司法机关保护未成年人权益??起诉、审判机关在处理未成年人犯罪案件的过??害性认识，查清楚引起未成年人犯罪的原因和??策对未成年人犯罪的保护、对未成年人犯解除教育后）及其父母或监护人中推行“保证书”??书，父母或监护人要保证正确教育引导和严加??人也要保证自己积极改过自新，不再重新??年”、流浪未成年人、未成年人缓刑犯和其父??所顾虑和重视，不至于轻易作出过激或者放纵??”制度，即适用缓刑的未成年犯在决定进??正保证书》，在送达判决书的同时向其送达《??议书》，促进“审、矫、监”对接工作的落实??刑事案件，应根据情况，重视对未成年犯??育等情况的调查；应充分利用公安派出所、街??、父母或监护人，以及民间志愿者、心理学、??才投入到未成年犯的矫正工作中来，应积??团体机构，根据未成年人的个人成长经历、家庭状况等??工作，主动配合街道（乡镇）、社区（村）居??项具体工作。
与未成年人??（乡镇村组）建立工作联系制度。为有效预防和管控有前科的未成年人因社会接纳程度低而导致重新犯罪，为未成年人重新回归社会铺平道路，应通过建立“预防重新流落、重新犯罪档案卡”，以便及时了解未成年人的改过自新情况，确保他们不再重新闲散流落、重新违法犯罪。为此，有关部门应坚持联手行动，主动查找和解决未成年人的失学失业问题，建立健全排查工作机制、联系与教育帮扶工作机制，切实加大关爱和服务工作力度，保证其有学可上、有业可就。为了保证上述工作的顺利推进，还应重视建立健全未成年人非严重犯罪记录消灭制度和档案封存保密制度。我国《刑法》第100条规定“前科报告”制度不利于改过自新的未成年人顺利回归社会。应尽快取消“前科报告”制度对未成年人的适用。目前，我国有多个省市拟建立未成年人犯罪记录封存制度。《中华人民共和国刑法修正案（八）》第19条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第275条的规定为司法机关办案、为未成年人回归社会开辟了法定路径。这项有利于保护未成年人合法权益，创新司法管理的制度，已经在实践中得到了落实。⑿但从现实情况来看，《刑法修正案（八）》第19条的规定还欠完善和妥当。主要是简单以年龄划线，没有考虑到在校大学生和一些大龄未就业青年的实际情况没有充分考虑到当今社会的复杂现实和年轻人的心理成熟度及社会、学校思想政治教育效果等实际。因此，该项规定确有再进一步完善之必要。主要是年龄段应再放宽一些，应坚持以人为本的司法理念，进一步增强措施操作的人性化特点和可操作性，重视照顾到特殊群体的个性化要求等特殊情况，除法律另有规定外，非严重犯罪的记录也应在一定范围内封存。
认真贯彻落实《中华人民共和国教育法》第6章的规定，有关部门应组织社会力量积极履行对未成年人的教育义务；全社会都要依法自觉、主动地为未成年人的身心健康成长创造良好的社会环境；执法部门和行政主管部门要依法坚决打击信息网络危害未成年人身心健康成长的违法犯罪行为，依法保障未成年人身心健康成长权益不受侵害。⒀可根据未成年人酷爱―上网的习惯，有针对性地组织一批文笔好的干警、教师、作家和领导干部，在工作之余及时浏览未成年人喜欢登录的QQ群和论坛频道的内容，并开通博客及绿色网络游戏，采用未成年人喜闻乐见的语言文字和表达方式，在网络上发表相关文章或帖子，在新媒体上为未成年人健康成长提供正确的引导和帮助。宣传、文化部门应出台具体的实施措施，组织教育工作者、心理咨询工作者、司法工作者和社会工作者，积极在网络、电视、广播和报刊上开办专题节目、撰写专栏文章，为未成年人提供“答疑解惑”服务，帮助未成年人解决心理难题，引导未成年人通过正确的途径来舒缓、排解心理压力，帮助解决工作、学习和生活上的难题；指导父母或监护人采取正确的方式方法教育未成年人，保障未成年人获得健康成长的基本条件。
各有关部门之间，应建立健全信息共享和行动联动工作机制。通过各相关部门的共同努力，构筑起政府、司法、学校、社会、家庭等“五位一体”的预防未成年人违法犯罪的工作格局，形成一支能够统筹兼顾、综合协调，共同防控未成年人犯罪的重要力量。各部门包括学校、街道社区（乡镇村组）等，只要其中一个部门或单位发现未成年人有异常行为的，就要将其信息及时与各部门共享，便于相关部门及时关注，及时作出分析和研判，及时采取帮助或者救助措施。重点解决好未成年人回归家庭、就学和职业培训等实际问题，建立促使未成年人稳定回归的社会系统和救助保护教育机制。进一步优化未成年人成长的社会环境，切实做好未成年人特殊群体的教育、管理和服务工作，从根本上预防和减少未成年人违法犯罪，确保把对未成年人健康成长的伤害降到最低最小，确保社会管理在这方面也取得最佳成效，并逐步建立健全布局合理、规模适度、功能完善、环境适宜的未成年人救助保护机构，构建起专门为未成年人提供救助、保护、教育、医治和安置于一体的全面管理和服务体系。
（六）积极提升预防未成年人违法犯罪和维护社会和谐稳定的能力与水平
加强和完善全国公安系统及相关预防未成年人违法犯罪力量的统筹协调工作。结合全国各地实际和一些未成年人违法犯罪的案件来看，往往是流动性、随意性比较突出，一个案件往往涉及到多个地区、省市区。离家出走、漂？白流浪，结伴而行、结伙作案，流动作案、居无定所，是其特点。因此，应坚持统筹组织、宣传、统战、公安、检察、法院、劳教、民政、教育、民宗、妇联、共青团等部门的力量和资源，积极构建适应一地行动、全国联动，相关省市区各相关部门统筹联动、协调推进的预防未成年人违法犯罪的工作机制。可以通过对口援助的工作??进一步建立健全“全国一盘棋”的工作机制，建立健全信息共享、反应迅速灵敏、指挥协调??力极强的预防未成年人违法犯罪的工作机制。进一步提升各地公安机关、各相关部门对口援??罪的工作能力，努力提升和强化预防未成年人违法犯罪工作规范化、信息化和集约化的长效机制。
重视加强预防未成年人违法犯罪的区域警务、民政合作。随着现代交通、??面已经涉及到全国各省市区，涉及到许多领域。预防未成年人违法犯罪绝不是一家一地所能??联控、联动、联助的“集团作战”协作机制进一步扩大到全国各省市区。预防未成年人违法??坚持围绕地域特点与共性问题开展合作，强势推进信息资源共享、预防联动、重大治安??网络舆情共同研判导控，最大限度地整合并高效利用警务、民政资源，努力实现重大问题联??全面合作拓展，将临时合作推向规范合作延伸，建立健全“防、管、控、助”一体化的规范??会和谐稳定。
（七）依法保障学龄阶段未成年人的受教育权
切实加强未成年人的救助、保护、教育、帮扶、矫治和管理工作，必须依法建立健??机制。保证未成年人的健康成长和全面发展，必须依法拓展出一条更宽的发展路径，以利于??积极完善工读学校建设管理的法律制度和体制机制，尽快缩小现有工读学校与现实需求??育法》、《教师法》、《职业教育法》，进一步明确和细化有关促进工读教育发展的法律制??业技术教育的顺利衔接，确保依法保证工读教育的经费投入，依法加强教师队伍、教材和教??质量和效益，不断提高对未成年人的救助、保护、教育、帮扶、矫治和管理工作水平。
由于学龄阶段的未成年人在文化程度与同龄人存在较大的差距，加之普遍存在着“读书无用论”的思想??长期缺乏与正常同龄群体共同生活、学习的经历，无法融入正常同龄人群体，由此也逐渐产??有的即使入学了，不久便又退学。加强对未成年人违法犯罪的预防工作，核心问题是要??业培训等实际问题，建立健全促使学龄阶段未成年人稳定回归的社会系统和救助保护工读教??继续违法犯罪和促使其转变思想、矫治行为的主要手段之一，也是社会管理创新的重要任务??统筹各种问题的解决，推进工读教育与义务教育、职业教育接轨是关键性一个环节。1987年，国务院办公厅转发原国家教委、公安部等部门《关于办好工读学校的几点意见》就指??实施九年义务教育的一种不可缺少的教育形式。1994年6月，在西班牙召开的世界特殊教育大会通过??有品德缺陷的不良少年儿童。目前，不少国家都遵照该宣言，将有品德缺陷的儿童、少??和国义务教育法》对此已经有了原则性的规定，即凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、??教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。县级以上地方??定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育。对未完成义务教育的未成??义务教育，所需经费由人民政府予以保障。⒁《中华人民共和国职业教育法》第5条规定，??共和国预防未成年人犯罪法》也有相关规定，工读学校除按照义务教育法的要求，在课程设??，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育；对没有完成义??义务教育。对已满16周岁不满18周岁准备就业的未成年人，职业教育培训机构应当将法律知识和??执行刑罚期间，执行机关应当加强对未成年犯进行职业技术教育。对没有完成义务教育的未成年犯，??教养、劳动教养的未成年人，在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利，任??接的措施与明确的要求，往往导致执行中障碍重重。因此，建议在《中华人民共和国教育法??共和国职业教育法》和《中华人民共和国教师法》中增加工读教育的内容，依法将工读教育纳入义务??育的重要组成部分，坚持把促进学龄阶段未成年人终身发展作为工读教育的重要目标，对未??愿意接受职业教育的，义务教育法和职业教育法应明确相关程序和保障措施，当地县级政府??者接受相应的职业教育（培训），为保障学龄阶段未成年人顺利接受义务教育和职业教??成年人违法犯罪，促进其健康、全面发展的重要力量。
上述几部法律增??改革，坚持从思想认识和管理理念入手，对工读教育进行改革，进一步明确办学任务和目标??业教育重要组成部分的理念，将工读教育的主要任务确定为教育和行为矫治，将工读学??未成年人。坚持以学生成长、发展为本，确立“创新，规范、发展、提高”的办学理念。工??监管、惩戒“行为不良学生”的场所，而是全年全天候地为未成年人提供行为矫治和义务教??生计划，只要有入学需求，随时可以接纳，并且实施义务教育、职业教育和行为矫治。??读学校不再另设学籍，学生毕业后，仍由学生学籍所在学校颁发毕业证书。政府应坚持工读??校相同。重视将校外预防和控制工作作为工读学校的重要职能之一。工读学校应负有主动参??教育转化工作，为稳定基础教育教学秩序创造良好环境的权利与义务；应依法通过加强??的临界关口。
增加的相关法律条款，应当致力于推进工读教育积极创新管理方法??。应依法建立健全保障工读学校适应义务教育、职业教育和行为矫治办学要求的制度措施。??结构合理、具备较高师德素养和业务水平的高素质教师队伍，培育一支骨干教师队伍，不断??和规范工读学校，积极针对工读学校学生的学业基础差别较大的特点，开展“差异教学”方法的探索，强化思想政治教育，健全学生的人格，让学生懂得“要成才、先成人，不成人、难成才”的道理，使每一个学生都能学有所获。依法健全的相关教学制度；应当支持和规范工读学校积极创新教学措施，重视加强个案研究，推进临床型个案教育调适，不断提高教育调适的工作水平与艺术。相关法律应当明确教育行政部门对工读教育进行业务指导的权利与义务，积极推进素质教育，切实提高未成年人的综合能力；坚持因势利导，引导学生发展健康兴趣，培养高尚情操，增强诚信意识和社会责任感，培养健全人格，不断提升健康成长的自信心；坚持从工读学校的未成年人大多数学业成绩都不理想，但社会生存能力与动手能力强的实际特点出发，大力开展职业教育。政府应积极构建工读教育与职业教育相互沟通、协调发展的教育体系，加大工读学校职业教育的支持力度，支持学校与企业签订培养用工合同，解决好未成年人就业的后顾之忧，帮助其成长为对社会有益、能够自食其力的人。
（八）依法规范和强化未成年人父母或监护人的抚养管教行为与责任
未成年人在成长中走入到违法犯罪的地步，其父母或者法定监护人负有不可推卸的法律责任。从目前的情况来看，至少有50％以上的未成年人是因为父母或者监护人的直接原因而走入歧途的。因此，从根本上解决未成年人违法犯罪快速增多的问题，必须坚持从源头入手，重点是要解决好父母或者监护人对子女或被监护人抚养教育不当的问题。而从《刑法》方面加重父母或者监护人的管教责任，应该是一个值得探讨的路径。
我国目前的相关法律，对父母或者监护人对子女或被监护人承担抚养和教育义务的规定只是原则性的。概念和具体的措施都非常模糊，惩戒措施更是十分“柔软”，以致于许多父母或监护人对子女或被监护人根本就不教育、不管束，甚至有纵容其违法犯罪的。检讨我国的相关法律，确有必要进一步健全之。一是要注重法律责任承担的平衡性。现行《刑法》第17条中规定，“已满16周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质罪的，应当负刑事责任。已满14周岁不满18周岁的人犯罪，应当从轻或者减??熟和认知能力有限等原因所致，但与其父母或者监护人长期疏于或放纵管教、错误管教，甚至直接组织实施其违法犯罪也有着直接的关系??条款，而其父母或者监护人不承担任何法律责任，既与法理精神相背，又不利于此类问题的解决。我国《刑法》和《人民法院量刑指导意??或者监护人应当承担相应刑事法律责任的条文，这就造成已满14周岁不满16周岁的未成年人犯罪??18周岁的未成年人犯罪，只承担了基准刑中的90％―50％的法律责任，而已满14周岁不满16周岁的未成年人罪犯剩余的30％60％，已满16周岁不满18周岁的未成年人罪犯剩余的10％―50％的刑事法律责任就无人来承担了。这种法律责任承担的不平衡??“罪行法定”、“适用刑法平等”和“罪行相适应”等基本原则。
未成年人的刑事法律责任是比照成年人犯罪量刑，??就应当将法定从轻或者减轻处罚的这一部分法律责任转移给其父母或者监护人承担。否则，法定从轻或者减轻处罚的这一部分责任就??一步忽视对未成年人的教育、管束和监护，甚至纵容、利用未成年人享有法定从轻或者减轻处罚的特殊条件去实现父母或者监护人的非法??会问题和矛盾的逐步加剧，最终还是要由政府来承担所有积累和发酵放大后的一切后果。这是与“罪行法定”、“适用刑法平等”和“罪??建议《刑法》应当明确规定，“未成年人实施了刑法第十七条规定的行为，应当追究刑??律责任应当由其父母或者监护人承担。”并相应地增加一款罪名“疏于监护管教罪”。本罪的刑罚承担方式可以多样一些，可视其子女或??罪，其父母或者监护人必须以有期徒刑的方式承担法定从轻或者减轻处罚部分的刑事责任，如系轻罪，其父母和监护人可以缓刑和社区矫??规定，表面上是暂时增加了《刑法》的直接打击面，但实质上最终是会缩小打击面，有效促进社会的和谐稳定，为未成年人的健康成
加强法治教育是预防未成年人违法犯罪的关键。有关部门及街道社区（乡镇村组），都应成立未成年人健康成长帮扶教育工作组织，并且对有关工作人员进行必要的法律业务知识、教育学和心理学知识与技能的岗前培训。要坚持挑选工作经验丰富、办案方法灵活的老同志担任负责人。同时，可以聘请教育专家和部分心理医师参与帮教工作。为做好未成年人帮教工作提供坚实的组织和人才保障。帮扶教育工作组织要针对未成年人起初离家出走、违法、再违法、再犯罪等情况，及时强化帮教工作；要坚持走街访巷，深入社区（村组），及时化解未成年人的家庭矛盾和其它矛盾，为做好社会管理工作奠定坚实基础。社会学校的整体评价、师生关系的融洽度、同学关系的良好度等因素，在促进未成年人的消极心理状态向积极心理状态转变，提高其幸福感等方面的影响是至关重要的。因此，有关部门要重视引导学校建立健全教师、同学关爱未成年人育、就业创业、恋爱婚姻、身心健康、困难救助等方面的问题，特别要关注其合法权益的维护，逐步建立健全科学有效的“利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制”。根据影响未成年人特别是流浪未成年人成长的主要环境因素和自身的内在因素，采集未成年人特别是流浪未成年人违法犯罪和预防工作的基本信息，加以综合分析，研究制定出预防其违法犯罪的预警指标，及时对其违法犯罪趋势做出预警，以便提高预防未成年人特别是流浪未成年人违法犯罪工作的主动性、科学性和前瞻性。
（三）坚持用真心救助保护和教育来唤醒“失足未成年人”的良知
高度重视“失足未成年人”案件办理的专门化工作。“失足未成年人”多系初犯，悔罪感和羞耻感还很强，对法律还存有高度的敬畏感。因此，司法机关在打击犯罪的过程中，要特别重视保护“失足未成年人”的羞耻感和敬畏感，要更多地体现教育、保护和宽容，以达到增强“失足未成年人”及家属对法律的认同，真诚感恩政府和社会的政治效果、法律效果和社会效果。进入刑事诉讼程序后，失足未成年犯罪嫌疑人最先接触的是公安机关的侦查人员。因此，为避免给失足未成年犯罪嫌疑人事先造成严重心理创伤，避免影响其对刑事诉讼程序的正确认识和积极配合，避免给之后的人民检察院、人民法院的教育改造工作增添更多不必要的负担，迫切需要办理“失足未成年人”犯罪案件的侦查人员正确掌握未成年人的心理特征，并且能够遵循这一特征，从“以人为本”的角度来开展案件侦破和诉讼工作。应高度重视提升办理“失足未成年人”犯罪案件人员的职业化、专业化能力，规范其自觉遵循未成年人身心特点，采取更加科学化的手段办理案件。进一步完善法庭教育、心理干预、社会调查和亲情感化等一系列适合“失足未成年人”生理、心理特点的审判工作制度和机制。积极缓解“失足未成年人”的抵触情绪，增强说服、教育的效果，更好地做好“失足未成年人”的救助、保护和教育转化工作。要灵活掌握取保候审这种强制措施，凡可不羁押犯罪嫌疑或被告“失足未成年人”的，应做到尽量不羁押，努力使其感受到国家、组织和亲情的关怀与温暖。实践中，要确保大部分“失足未成年人”的取保候审申请都能得到批准。为此，要进一步健全相关法律，增强可操作性，特别是对何人可“保”、多少财物可“保”等具体问题，要明确法律规定，明确办案人的具体责任，确保取保候审措施的便捷操作。同时，也应重视保障提供给“失足未成年人”的法律援助工作的质量。可积极借鉴英美国家的“质量保障体系”的具体措施，坚持通过立法规范对“失足未成年人”提供法律援助的机构及人员必备的“特定”专业资质。司法行政部门在指定法律援助机构之前，应坚持事先对其提供法律援助的质量进行实质性审查，并保持定期复查，以保证其提供法律援助服务的质量，确保“失足未成年人”的各项实体和诉讼权利依法得以保障。
针对已经“失足未成年人”，更要积极开展健康成长帮扶教育工作。有关部门要及时针对人民检察院已经作出不逮捕决定的失足未成年犯罪嫌疑人，召开由当事人和双方父母、户籍所在地的公安、共青团、妇联等部门和街道社区（乡镇村组）及其教育专家参加的“失足未成年人”健康成长帮扶教育座谈会。通过耐心细致地向“失足未成年人”和监护人解释不捕的理由和目的，循循善诱地对犯罪嫌疑人进行疏导和教育，帮助其逐步认识到犯罪的社会危害性，及给被害人带来的人身和精神伤害，使其真诚悔罪，从而树立起重新做人的信心。人民检察院应坚持凡“可诉可不诉的，一律坚决不诉”的刑事司法政策，并且坚持全程跟踪帮教，帮助“问题未成年人”轻松放下包袱，避免讼累伤害，零障碍回归社会和家庭。特别是在提审失足未成年犯罪嫌疑人时，应坚持依据相关规定，通知其父母或者监护人到场，并制作帮教笔录，利用特殊场合的亲情碰撞，以真情、真心救助保护和教育来唤醒“失足未成年人”的良知，从而使其真诚悔罪、具结悔过、重新做人，同时，公检法司等机关部门也要积极为其修复因犯罪行为而破坏的社会关系提供必要的帮助指导。
坚持以“全程兼顾”的思路推动司法参与社会管理。人民法院审理“失足未成年人”案件时，应当坚持“寓教于审，惩教结合，治病救人”的原则，积极探索未成年人工作新机制，实行“失足未成年人”刑事案件个别审理制，案件审理过程中注重“三个方面”，即在宣判前，主审法官应当同团委、妇联、教育部门联合聘请社会调查员，对失足未成年被告人的性格特点、家庭成长环境、现实表现等非涉案情况进行调查，为准确量刑提供依据。在庭审中，为便于庭审帮教，应当注意消除失足未成年被告人开庭时的紧张恐惧心理，甚至抵触情绪，在审理形式上应当将高堂审讯改为面对面的“圆桌审判”；法院还应当坚持从挽救和保护未成年人的角度综合考虑量刑处罚的问题，特别是在认定未成年被告人是否具备缓刑和社区矫正条件时，应当主动通过听证的途径来听取各方面的意见建议。⑽法庭宣判之后，应当注重加强法庭的“宣判教育”，法官应当适时深入学校、社区，结合刑事审判实践及青少年的身心特点，有针对性地开展法治宣讲，定期选取有代表性的，特别是未成年人关注的典型案件，组织未成年人旁听庭审，把案件审理与未成年人的法治教育结合起来。⑾
坚持以一体化的思路做好“失足未成年人”教育改造的社会管理工作。人民法院在审理“失足未成年人”民事案件时，应当实行“优先立案、优先审理、优先执行”的“三优先”原则，积极遵循“积极、优先、亲和、关怀”的审判理念，以切实保护“失足未成年人”的合法权益。审理过程中，对涉及子女监护权、探视权、抚养费、教育费等类型的案件，应当坚持多调少判；应当充分利用当事人之间的特殊关系，巧妙抓住准矛盾的关键点，积极以精细化的思路大力化解矛盾纠纷；特别是审理涉及10周岁以上未成年人权益的案件，应先听取子女的意见，坚持从亲情、社会责任与父母权利义务等方面做通当事人的思想工作；坚持通过耐心细致地讲事实、讲法律、讲情理，来促使双方达成协商解决的意愿，确保父母双方真正自觉履行好各自应尽的法定义务，确保达到案结事了的目的；即使一时不能调解结案，也要确保进一步缓解矛盾，为息诉服判奠定基础，确保今后不因家庭或父母的原因而导致未成年人再次失足。
（四）坚持推行未成年人轻微刑事案件非羁押诉讼制度
在办案过程中，要谨慎使用逮捕等强制措施，并且积极完善轻微刑事案件非羁押诉讼制度，尽可能地对未成年人进行“健康成长帮扶教育”。为保证此项工作的严肃性和规范性，建议检察机关建立健全包括刑事和解制度、风险评估制度、内部监督制约制度和捕后变更强制措施备案审查、捕后撤案备案审查、侦查机关提请逮捕未成年人必要性说明制度和提请逮捕未成年人逐案向上一级检察院汇报等8项工作机制，形成非羁押诉讼体系，做到既可以有效地保证工作的规范推进，又可以破解侦查监督工作贯彻科学发展观的难题；既准确把握“无逮捕必要”的要求，最大限度地减少不必要的逮捕，又能够加强对不捕案件的监督。确保凡是未成年的犯罪嫌疑人确有悔罪表现，并愿意积极赔偿损失的，就应坚持在审查逮捕阶段促成双方当事人达成和解协议，在化解矛盾的同时，为适用不逮捕措施创造条件，积极为犯罪嫌疑人争取重新回到??
未成年人绝大多数都具有??看守所，必然要面临犯罪手段和方法交叉传授??，不仅会把更多的人彻底推向社会管理的对立面，而且??从根本上截断在看守所内被其他犯罪分子??”，对其今后的改造和心理矫正具有明显的正??少社会矛盾，可以既减少社会对立面，也可以??微刑事犯罪列为可以不予批捕的范围，并??年”和流浪未成年犯罪嫌疑人的，应制定相关??公安机关应首先进行社会调查，然后判断是否??请逮捕的同时，报送《提请逮捕未成年人??未成年人（含已满18周岁的在校学生），应??察院逐案汇报，报请经上一级检察院审查同意??监护与社会帮教条件的证明及确有逮捕必??及时作出有利于保护未成年人的决定。检察院??年犯罪嫌疑人、被告人，并充分听取律师的意??保与成年人分别关押、分别管理、分别教 （五）坚持健全预防未成年人违法犯罪的防控加强预防与防控才是最有效的主动措施。因此，有??持多措并举，积极构建预防“问题未成年??团、社区、学校和派出所应共同建立一套“问??、老模范与“问题未成年人”特别是解除教育??对子帮教，同时，要构建“帮扶一化解一??接力”帮教工作制度，并且形成长效工作机制??、保护和挽救、亡羊补牢，共同推进法治和社法治宣传教育进辖区、街道社区（乡镇村组）??工作经验丰富的同志兼任学校法治副校长，通??，积极引导中小学生建立知法、守法、用法的??区（乡镇村组）也作为未成年人的维权联??我保护教育。同时，有关部门之间要采取联合??、打拐打骗等活动，并及时向有关部门提供信??）的社会管理工作统筹协调联动，形成保??案件的实践中，要切实做到教育为主，坚持必要的处罚??制。建议我国《刑法》赋予司法机关保护未成年人权益??起诉、审判机关在处理未成年人犯罪案件的过??害性认识，查清楚引起未成年人犯罪的原因和??策对未成年人犯罪的保护、对未成年人犯解除教育后）及其父母或监护人中推行“保证书”??书，父母或监护人要保证正确教育引导和严加??人也要保证自己积极改过自新，不再重新??年”、流浪未成年人、未成年人缓刑犯和其父??所顾虑和重视，不至于轻易作出过激或者放纵??”制度，即适用缓刑的未成年犯在决定进??正保证书》，在送达判决书的同时向其送达《??议书》，促进“审、矫、监”对接工作的落实??刑事案件，应根据情况，重视对未成年犯??育等情况的调查；应充分利用公安派出所、街??、父母或监护人，以及民间志愿者、心理学、??才投入到未成年犯的矫正工作中来，应积??团体机构，根据未成年人的个人成长经历、家庭状况等??工作，主动配合街道（乡镇）、社区（村）居??项具体工作。
与未成年人??（乡镇村组）建立工作联系制度。为有效预防和管控有前科的未成年人因社会接纳程度低而导致重新犯罪，为未成年人重新回归社会铺平道路，应通过建立“预防重新流落、重新犯罪档案卡”，以便及时了解未成年人的改过自新情况，确保他们不再重新闲散流落、重新违法犯罪。为此，有关部门应坚持联手行动，主动查找和解决未成年人的失学失业问题，建立健全排查工作机制、联系与教育帮扶工作机制，切实加大关爱和服务工作力度，保证其有学可上、有业可就。为了保证上述工作的顺利推进，还应重视建立健全未成年人非严重犯罪记录消灭制度和档案封存保密制度。我国《刑法》第100条规定“前科报告”制度不利于改过自新的未成年人顺利回归社会。应尽快取消“前科报告”制度对未成年人的适用。目前，我国有多个省市拟建立未成年人犯罪记录封存制度。《中华人民共和国刑法修正案（八）》第19条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第275条的规定为司法机关办案、为未成年人回归社会开辟了法定路径。这项有利于保护未成年人合法权益，创新司法管理的制度，已经在实践中得到了落实。⑿但从现实情况来看，《刑法修正案（八）》第19条的规定还欠完善和妥当。主要是简单以年龄划线，没有考虑到在校大学生和一些大龄未就业青年的实际情况没有充分考虑到当今社会的复杂现实和年轻人的心理成熟度及社会、学校思想政治教育效果等实际。因此，该项规定确有再进一步完善之必要。主要是年龄段应再放宽一些，应坚持以人为本的司法理念，进一步增强措施操作的人性化特点和可操作性，重视照顾到特殊群体的个性化要求等特殊情况，除法律另有规定外，非严重犯罪的记录也应在一定范围内封存。
认真贯彻落实《中华人民共和国教育法》第6章的规定，有关部门应组织社会力量积极履行对未成年人的教育义务；全社会都要依法自觉、主动地为未成年人的身心健康成长创造良好的社会环境；执法部门和行政主管部门要依法坚决打击信息网络危害未成年人身心健康成长的违法犯罪行为，依法保障未成年人身心健康成长权益不受侵害。⒀可根据未成年人酷爱―上网的习惯，有针对性地组织一批文笔好的干警、教师、作家和领导干部，在工作之余及时浏览未成年人喜欢登录的QQ群和论坛频道的内容，并开通博客及绿色网络游戏，采用未成年人喜闻乐见的语言文字和表达方式，在网络上发表相关文章或帖子，在新媒体上为未成年人健康成长提供正确的引导和帮助。宣传、文化部门应出台具体的实施措施，组织教育工作者、心理咨询工作者、司法工作者和社会工作者，积极在网络、电视、广播和报刊上开办专题节目、撰写专栏文章，为未成年人提供“答疑解惑”服务，帮助未成年人解决心理难题，引导未成年人通过正确的途径来舒缓、排解心理压力，帮助解决工作、学习和生活上的难题；指导父母或监护人采取正确的方式方法教育未成年人，保障未成年人获得健康成长的基本条件。
各有关部门之间，应建立健全信息共享和行动联动工作机制。通过各相关部门的共同努力，构筑起政府、司法、学校、社会、家庭等“五位一体”的预防未成年人违法犯罪的工作格局，形成一支能够统筹兼顾、综合协调，共同防控未成年人犯罪的重要力量。各部门包括学校、街道社区（乡镇村组）等，只要其中一个部门或单位发现未成年人有异常行为的，就要将其信息及时与各部门共享，便于相关部门及时关注，及时作出分析和研判，及时采取帮助或者救助措施。重点解决好未成年人回归家庭、就学和职业培训等实际问题，建立促使未成年人稳定回归的社会系统和救助保护教育机制。进一步优化未成年人成长的社会环境，切实做好未成年人特殊群体的教育、管理和服务工作，从根本上预防和减少未成年人违法犯罪，确保把对未成年人健康成长的伤害降到最低最小，确保社会管理在这方面也取得最佳成效，并逐步建立健全布局合理、规模适度、功能完善、环境适宜的未成年人救助保护机构，构建起专门为未成年人提供救助、保护、教育、医治和安置于一体的全面管理和服务体系。
（六）积极提升预防未成年人违法犯罪和维护社会和谐稳定的能力与水平
加强和完善全国公安系统及相关预防未成年人违法犯罪力量的统筹协调工作。结合全国各地实际和一些未成年人违法犯罪的案件来看，往往是流动性、随意性比较突出，一个案件往往涉及到多个地区、省市区。离家出走、漂？白流浪，结伴而行、结伙作案，流动作案、居无定所，是其特点。因此，应坚持统筹组织、宣传、统战、公安、检察、法院、劳教、民政、教育、民宗、妇联、共青团等部门的力量和资源，积极构建适应一地行动、全国联动，相关省市区各相关部门统筹联动、协调推进的预防未成年人违法犯罪的工作机制。可以通过对口援助的工作??进一步建立健全“全国一盘棋”的工作机制，建立健全信息共享、反应迅速灵敏、指挥协调??力极强的预防未成年人违法犯罪的工作机制。进一步提升各地公安机关、各相关部门对口援??罪的工作能力，努力提升和强化预防未成年人违法犯罪工作规范化、信息化和集约化的长效机制。
重视加强预防未成年人违法犯罪的区域警务、民政合作。随着现代交通、??面已经涉及到全国各省市区，涉及到许多领域。预防未成年人违法犯罪绝不是一家一地所能??联控、联动、联助的“集团作战”协作机制进一步扩大到全国各省市区。预防未成年人违法??坚持围绕地域特点与共性问题开展合作，强势推进信息资源共享、预防联动、重大治安??网络舆情共同研判导控，最大限度地整合并高效利用警务、民政资源，努力实现重大问题联??全面合作拓展，将临时合作推向规范合作延伸，建立健全“防、管、控、助”一体化的规范??会和谐稳定。
（七）依法保障学龄阶段未成年人的受教育权
切实加强未成年人的救助、保护、教育、帮扶、矫治和管理工作，必须依法建立健??机制。保证未成年人的健康成长和全面发展，必须依法拓展出一条更宽的发展路径，以利于??积极完善工读学校建设管理的法律制度和体制机制，尽快缩小现有工读学校与现实需求??育法》、《教师法》、《职业教育法》，进一步明确和细化有关促进工读教育发展的法律制??业技术教育的顺利衔接，确保依法保证工读教育的经费投入，依法加强教师队伍、教材和教??质量和效益，不断提高对未成年人的救助、保护、教育、帮扶、矫治和管理工作水平。
由于学龄阶段的未成年人在文化程度与同龄人存在较大的差距，加之普遍存在着“读书无用论”的思想??长期缺乏与正常同龄群体共同生活、学习的经历，无法融入正常同龄人群体，由此也逐渐产??有的即使入学了，不久便又退学。加强对未成年人违法犯罪的预防工作，核心问题是要??业培训等实际问题，建立健全促使学龄阶段未成年人稳定回归的社会系统和救助保护工读教??继续违法犯罪和促使其转变思想、矫治行为的主要手段之一，也是社会管理创新的重要任务??统筹各种问题的解决，推进工读教育与义务教育、职业教育接轨是关键性一个环节。1987年，国务院办公厅转发原国家教委、公安部等部门《关于办好工读学校的几点意见》就指??实施九年义务教育的一种不可缺少的教育形式。1994年6月，在西班牙召开的世界特殊教育大会通过??有品德缺陷的不良少年儿童。目前，不少国家都遵照该宣言，将有品德缺陷的儿童、少??和国义务教育法》对此已经有了原则性的规定，即凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、??教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。县级以上地方??定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育。对未完成义务教育的未成??义务教育，所需经费由人民政府予以保障。⒁《中华人民共和国职业教育法》第5条规定，??共和国预防未成年人犯罪法》也有相关规定，工读学校除按照义务教育法的要求，在课程设??，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育；对没有完成义??义务教育。对已满16周岁不满18周岁准备就业的未成年人，职业教育培训机构应当将法律知识和??执行刑罚期间，执行机关应当加强对未成年犯进行职业技术教育。对没有完成义务教育的未成年犯，??教养、劳动教养的未成年人，在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利，任??接的措施与明确的要求，往往导致执行中障碍重重。因此，建议在《中华人民共和国教育法??共和国职业教育法》和《中华人民共和国教师法》中增加工读教育的内容，依法将工读教育纳入义务??育的重要组成部分，坚持把促进学龄阶段未成年人终身发展作为工读教育的重要目标，对未??愿意接受职业教育的，义务教育法和职业教育法应明确相关程序和保障措施，当地县级政府??者接受相应的职业教育（培训），为保障学龄阶段未成年人顺利接受义务教育和职业教??成年人违法犯罪，促进其健康、全面发展的重要力量。
上述几部法律增??改革，坚持从思想认识和管理理念入手，对工读教育进行改革，进一步明确办学任务和目标??业教育重要组成部分的理念，将工读教育的主要任务确定为教育和行为矫治，将工读学??未成年人。坚持以学生成长、发展为本，确立“创新，规范、发展、提高”的办学理念。工??监管、惩戒“行为不良学生”的场所，而是全年全天候地为未成年人提供行为矫治和义务教??生计划，只要有入学需求，随时可以接纳，并且实施义务教育、职业教育和行为矫治。??读学校不再另设学籍，学生毕业后，仍由学生学籍所在学校颁发毕业证书。政府应坚持工读??校相同。重视将校外预防和控制工作作为工读学校的重要职能之一。工读学校应负有主动参??教育转化工作，为稳定基础教育教学秩序创造良好环境的权利与义务；应依法通过加强??的临界关口。
增加的相关法律条款，应当致力于推进工读教育积极创新管理方法??。应依法建立健全保障工读学校适应义务教育、职业教育和行为矫治办学要求的制度措施。??结构合理、具备较高师德素养和业务水平的高素质教师队伍，培育一支骨干教师队伍，不断??和规范工读学校，积极针对工读学校学生的学业基础差别较大的特点，开展“差异教学”方法的探索，强化思想政治教育，健全学生的人格，让学生懂得“要成才、先成人，不成人、难成才”的道理，使每一个学生都能学有所获。依法健全的相关教学制度；应当支持和规范工读学校积极创新教学措施，重视加强个案研究，推进临床型个案教育调适，不断提高教育调适的工作水平与艺术。相关法律应当明确教育行政部门对工读教育进行业务指导的权利与义务，积极推进素质教育，切实提高未成年人的综合能力；坚持因势利导，引导学生发展健康兴趣，培养高尚情操，增强诚信意识和社会责任感，培养健全人格，不断提升健康成长的自信心；坚持从工读学校的未成年人大多数学业成绩都不理想，但社会生存能力与动手能力强的实际特点出发，大力开展职业教育。政府应积极构建工读教育与职业教育相互沟通、协调发展的教育体系，加大工读学校职业教育的支持力度，支持学校与企业签订培养用工合同，解决好未成年人就业的后顾之忧，帮助其成长为对社会有益、能够自食其力的人。
（八）依法规范和强化未成年人父母或监护人的抚养管教行为与责任
未成年人在成长中走入到违法犯罪的地步，其父母或者法定监护人负有不可推卸的法律责任。从目前的情况来看，至少有50％以上的未成年人是因为父母或者监护人的直接原因而走入歧途的。因此，从根本上解决未成年人违法犯罪快速增多的问题，必须坚持从源头入手，重点是要解决好父母或者监护人对子女或被监护人抚养教育不当的问题。而从《刑法》方面加重父母或者监护人的管教责任，应该是一个值得探讨的路径。
我国目前的相关法律，对父母或者监护人对子女或被监护人承担抚养和教育义务的规定只是原则性的。概念和具体的措施都非常模糊，惩戒措施更是十分“柔软”，以致于许多父母或监护人对子女或被监护人根本就不教育、不管束，甚至有纵容其违法犯罪的。检讨我国的相关法律，确有必要进一步健全之。一是要注重法律责任承担的平衡性。现行《刑法》第17条中规定，“已满16周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质罪的，应当负刑事责任。已满14周岁不满18周岁的人犯罪，应当从轻或者减??熟和认知能力有限等原因所致，但与其父母或者监护人长期疏于或放纵管教、错误管教，甚至直接组织实施其违法犯罪也有着直接的关系??条款，而其父母或者监护人不承担任何法律责任，既与法理精神相背，又不利于此类问题的解决。我国《刑法》和《人民法院量刑指导意??或者监护人应当承担相应刑事法律责任的条文，这就造成已满14周岁不满16周岁的未成年人犯罪??18周岁的未成年人犯罪，只承担了基准刑中的90％―50％的法律责任，而已满14周岁不满16周岁的未成年人罪犯剩余的30％60％，已满16周岁不满18周岁的未成年人罪犯剩余的10％―50％的刑事法律责任就无人来承担了。这种法律责任承担的不平衡??“罪行法定”、“适用刑法平等”和“罪行相适应”等基本原则。
未成年人的刑事法律责任是比照成年人犯罪量刑，??就应当将法定从轻或者减轻处罚的这一部分法律责任转移给其父母或者监护人承担。否则，法定从轻或者减轻处罚的这一部分责任就??一步忽视对未成年人的教育、管束和监护，甚至纵容、利用未成年人享有法定从轻或者减轻处罚的特殊条件去实现父母或者监护人的非法??会问题和矛盾的逐步加剧，最终还是要由政府来承担所有积累和发酵放大后的一切后果。这是与“罪行法定”、“适用刑法平等”和“罪??建议《刑法》应当明确规定，“未成年人实施了刑法第十七条规定的行为，应当追究刑??律责任应当由其父母或者监护人承担。”并相应地增加一款罪名“疏于监护管教罪”。本罪的刑罚承担方式可以多样一些，可视其子女或??罪，其父母或者监护人必须以有期徒刑的方式承担法定从轻或者减轻处罚部分的刑事责任，如系轻罪，其父母和监护人可以缓刑和社区矫??规定，表面上是暂时增加了《刑法》的直接打击面，但实质上最终是会缩小打击面，有效促进社会的和谐稳定，为未成年人的健康成
【注释与参考文献?数或家庭问题出走》，《新快报》2012年10月1日。
⑵韦慧、余靖静：《我国未成年人犯罪人数4年来下降32％》，http：／／news．xinhuanet．com／legal／2012―11／04／ ⑶陈菲：《我国有独立未成年人刑事检察工作机构298个》，http：／／news.xinhuanet.com／legal／2012―05／23／c_112022186．htm？anchor=1，新华网，2012年5月23日访问。
⑷中华人民共年10月）》，《人民日报》2012年10月10日。
⑸潘从武、张晶：《新疆出台意见加强预防青少年违法犯罪／www．legaldaiiy.com.cn／index_article／content／2011―07／29／content_2826037.htm？node=5955，法制网，2011年7月29日访问。
⑹胡仁巴：《新疆预防青少ttp：／／news.cntv.cn／20110728／119545．shtml，央视网，2011年7月28日访问。
⑺卢杰、周斌：《未成年罪犯重新犯罪率控制在1％至2％》，《法制日报》2012年1月14日。
⑻林维：《未成年人犯罪统计数据研究》，《中国青年政治学院学报》2010年第3期。
??未成年人保护条例〉解读》，《今日新疆》2010年第4期上半月刊。
⑽莫小松：《广西首对少年犯实行缓刑?彭波、江宝章、白龙：《三尺法台慈母情――记福建省南平市延平区人民法院少年审判庭庭长詹红荔》，《人民日报》2012年3月10日。
⑿阎志江：《贵阳开始封存未成年人轻罪记录》，《法制日报》2012年4月21日。
⒀顾华??，《中国浦东干部学院学报》2010年第4期。
⒁2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会??法》（第4、20、21条），《人民日报》2006年6月30日。
⒂现行《刑法》仅仅处罚人贩子，而不处罚这??此类人继续残害未成年人。流浪未成年人解救不清，父母或者监护人要么拒绝认领，要么领回去后，立即交给人贩子重操旧业的现实，就??配方式上存在着突出问题。
⑵韦慧、余靖静：《我国未成年人犯罪人数4年来下降32％》，http：／／news．xinhuanet．com／legal／2012―11／04／ ⑶陈菲：《我国有独立未成年人刑事检察工作机构298个》，http：／／news.xinhuanet.com／legal／2012―05／23／c_112022186．htm？anchor=1，新华网，2012年5月23日访问。
⑷中华人民共年10月）》，《人民日报》2012年10月10日。
⑸潘从武、张晶：《新疆出台意见加强预防青少年违法犯罪／www．legaldaiiy.com.cn／index_article／content／2011―07／29／content_2826037.htm？node=5955，法制网，2011年7月29日访问。
⑹胡仁巴：《新疆预防青少ttp：／／news.cntv.cn／20110728／119545．shtml，央视网，2011年7月28日访问。
⑺卢杰、周斌：《未成年罪犯重新犯罪率控制在1％至2％》，《法制日报》2012年1月14日。
⑻林维：《未成年人犯罪统计数据研究》，《中国青年政治学院学报》2010年第3期。
??未成年人保护条例〉解读》，《今日新疆》2010年第4期上半月刊。
⑽莫小松：《广西首对少年犯实行缓刑?彭波、江宝章、白龙：《三尺法台慈母情――记福建省南平市延平区人民法院少年审判庭庭长詹红荔》，《人民日报》2012年3月10日。
⑿阎志江：《贵阳开始封存未成年人轻罪记录》，《法制日报》2012年4月21日。
⒀顾华??，《中国浦东干部学院学报》2010年第4期。
⒁2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会??法》（第4、20、21条），《人民日报》2006年6月30日。
⒂现行《刑法》仅仅处罚人贩子，而不处罚这??此类人继续残害未成年人。流浪未成年人解救不清，父母或者监护人要么拒绝认领，要么领回去后，立即交给人贩子重操旧业的现实，就??配方式上存在着突出问题。
【作者简介】顾华详，中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室社会发展处
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