【内容提要】由于历史的原因，我国审前羁押机构――看守所――是附属于侦查机关的一个部门。西方各国的审前羁押机构有三种模式：设置于独立监狱的模式、附设于法院的看守所模式、独立监狱与警察局内的“代用监狱”并用的模式，总的趋势是看守所独立于侦查机构，具有中立性。我国看守所侦押合一体制必须改革，具体做法是归属于司法行政机构。
【关键词】审前羁押 侦押合一 中立化 司法部
【关键词】审前羁押 侦押合一 中立化 司法部
《中华人民共和国看守所条例》（以下简称《条例》）第2条规定：“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。被判处有期徒刑1年以下，或者余刑在1年以下，不便送往劳动改造场所执行的犯罪，也可以由看守所监管。”可见，我国的看守所中关押的主要对象是未决犯罪嫌疑人、被告人。附带关押已经裁决的短刑犯。
在其设置的归属上，《条例》第5条规定：“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。省、自治区、直辖市国家安全厅（局），根据需要设置看守所。铁路、交通、林业、民航系统相当于县以上公安机关可以设置看守所。”所以，在我国，看守所与公安机关有行政上的隶属关系。公安机关的职责可以分为行政管理和刑事侦查，看守所的监管活动属于行政管理的范畴。看守所作为主要的羁押未决犯的场所，应当具备的职能是：其一，依法实行羁押管理，安全羁押犯罪嫌疑人、被告人，保障刑事诉讼活动的顺利进行；其二，保障在押的犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，防止他们在羁押过程中遭受侦查机关的侵害。尽管说公安机关中负责侦查的部门与负责羁押的部门不是同一部门，但是，羁押部门与刑事侦查部门由同一领导负责，使得羁押活动与刑事侦查活动发生了联系，甚至可能导致羁押直接从属于侦查的后果，当出现了羁押场所向侦查机关倾斜的现象时，被追诉者的权利保障就会出现问题。因此，“在我国，侦查机关和未决羁押场所本质上是合二为一的。”⑴我们把这种情况叫做“侦押合一”。
看守所中立化的提出，就是针对“合一”而言，看守所中立化，就是要求看守所由侦查机关以外的部门进行管理。中立是保证司法公正的重要方法，就整个刑事诉讼程序而言，中立是指有关事项的裁断者或处理者对与该事项具有利害或者直接关系的诉讼主体应当保持不偏不倚的态度，不得偏袒任何一方或对另一方持有偏见或歧视。⑵看守所的中立化是指看守所独立于公检法之外，不参与刑事诉讼的追诉活动，在执行羁押职能时，不偏袒任何一方，依法履行羁押职责。就是要求看守所脱离侦查机关的控制，作为一个中立的机构履行羁押职能，在侦查机关与犯罪嫌疑人之间保持中立，发挥关押机构对侦查机关的监督制约及对被关押人员的人权保障作用。
在其设置的归属上，《条例》第5条规定：“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。省、自治区、直辖市国家安全厅（局），根据需要设置看守所。铁路、交通、林业、民航系统相当于县以上公安机关可以设置看守所。”所以，在我国，看守所与公安机关有行政上的隶属关系。公安机关的职责可以分为行政管理和刑事侦查，看守所的监管活动属于行政管理的范畴。看守所作为主要的羁押未决犯的场所，应当具备的职能是：其一，依法实行羁押管理，安全羁押犯罪嫌疑人、被告人，保障刑事诉讼活动的顺利进行；其二，保障在押的犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，防止他们在羁押过程中遭受侦查机关的侵害。尽管说公安机关中负责侦查的部门与负责羁押的部门不是同一部门，但是，羁押部门与刑事侦查部门由同一领导负责，使得羁押活动与刑事侦查活动发生了联系，甚至可能导致羁押直接从属于侦查的后果，当出现了羁押场所向侦查机关倾斜的现象时，被追诉者的权利保障就会出现问题。因此，“在我国，侦查机关和未决羁押场所本质上是合二为一的。”⑴我们把这种情况叫做“侦押合一”。
看守所中立化的提出，就是针对“合一”而言，看守所中立化，就是要求看守所由侦查机关以外的部门进行管理。中立是保证司法公正的重要方法，就整个刑事诉讼程序而言，中立是指有关事项的裁断者或处理者对与该事项具有利害或者直接关系的诉讼主体应当保持不偏不倚的态度，不得偏袒任何一方或对另一方持有偏见或歧视。⑵看守所的中立化是指看守所独立于公检法之外，不参与刑事诉讼的追诉活动，在执行羁押职能时，不偏袒任何一方，依法履行羁押职责。就是要求看守所脱离侦查机关的控制，作为一个中立的机构履行羁押职能，在侦查机关与犯罪嫌疑人之间保持中立，发挥关押机构对侦查机关的监督制约及对被关押人员的人权保障作用。
一、引言：我国侦押合一体制的形成
新中国的看守所，是在我国的法制建设中逐步发展起来的。我们可以从侦查与羁押之间的关系角度来回顾我国看守所体制的历史发展。
新中国成立以后，各级公安机关和人民法院均有设置看守所。公安机关依法设立的看守所或者刑事拘留所负责羁押依法被拘留、逮捕的反革命犯和其他刑事犯，也负责监管、改造少数已决的短刑犯；法院依法设立的看守所负责关押普通刑事犯以及公安机关移送起诉的案犯和已决待执行的案犯。与此同时，还存在着我国政府从苏联手中接管的关押战犯的特别看守所。战犯被释放后，这种战犯看守所即被撤销。时值建国之初，法制不健全，对于看守所的设置尚没有统一的规定，致使看守所设置混乱，羁押管理也不规范，没有实现分押分管，久押不决现象也十分普遍。可见，当时的司法机关与侦查机关都有审前羁押的执行权。
1950年11月，中央政务院决定把司法部门管辖下的监狱、劳改队、看守所转归公安机关管辖。公安机关将本地区的看守所合并为其一个业务部门进行管理，此时，公安机关下设的看守所负责关押的是依法被拘留、逮捕的未决犯和监管、改造被判处徒刑在二年以下、不便送往劳动改造管教队执行的罪犯。根据1954年《中华人民共和国劳动改造条例》第11条的规定，看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级人民公安机关管辖；在同一地点的各单位看守所，可以斟酌情况合并设置。1954年12月颁布的《逮捕拘留条例》规定了公安机关执行羁押的程序、羁押期限等内容，首次实现了审前羁押的法制化。根据1956年颁布的《治安管理处罚条例》，被行政拘留人员从看守所中分离出来，关押在行政拘留所；1957年颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》规定了各地设立劳动教养机关，看守所不再管理被劳动教养人员。根据《决定》，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立劳动教养机关；劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。实质上，劳动教养机关是归公安机关管理的。1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议决定撤销司法部。1962年，《看守所工作制度》（试行草案）实施后，各级公安机关开始对看守所在组织上、思想上、工作上进行整顿，看守所监管工作正式步入正轨。《看守所工作制度》对看守所的性质、任务、遵循的基本原则以及收押、提审、在押人员的生活卫生等监管工作作出了明确的规定。
“文化大革命”时，公安机关的看守所监管工作受到很大的影响，全国各地的看守所接受军管，直至1973年，看守所才陆续被撤销军管。直到1979年，国务院才发出通知要求建立地方司法行政机构，并确立了各级司法行政机构的任务。同年，《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布，我国的法制建设开始进入快速发展时期。为了配合刑事诉讼法的实施与保障刑事诉讼活动的顺利进行，国务院又制定了《看守所工作条例》，以规范看守所的监管工作。
20世纪80年代，由于“严打”的需要，公安机关的工作任务繁重不堪，中央决定由司法行政机构负责劳改、劳教工作。监狱机构与劳改部门开始从公安机关中分离出来，由司法行政机关管理。这个转变对于公安机关来说，是职能的一个重大调整。然而，考虑到“严打”时看守所在公安机关管辖下会给刑事诉讼的顺利进行带来方便，况且司法部刚刚成立，接受能力有限，遂决定延缓对看守所的转交。结果是，到现在，看守所还一直处在隶属于公安机关的状态。
1990年，国务院颁布了《中华人民共和国看守所条例》，至今为止，该条例仍然指导着看守所的监管工作。《条例》仅仅是行政法规，尚未上升到法律的层面上来，《条例》已经实施了二十多年，里面的很多条款已经不符合司法实践的需求，因此，急需一部法律来规范我国的审前羁押工作。1994年第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《监狱法》，《监狱法》并未将看守所作为调整对象，规范的是司法部管辖下监狱部门的监管工作。根据《条例》的规定，我国的看守所设置分布为：公安机关的看守所、国家安全机关的看守所、国家企事业单位的看守所和军队部门的看守所。看守所与监狱分别由公安部、司法部管理的现象反映出，在法律上，我国尚未把看守所作为关押未决犯的监狱，从根本上导致了看守所职能多元化的非正常现象。1997年，公安机关实行的“侦审合一”又使看守所在深挖余罪方面充分发挥了作用，有些地方的公安机关还制定了关于在看守所侦查破案的规范性文件，这样，看守所名正言顺的成为了侦查破案的“第二战场”。但是，从《条例》中我们也可以看出《条例》在一定程度上保证了看守所与侦查机关的相对独立。例如，对收押程序、羁押期限到期而案件尚未审理终结的处理以及提讯程序等的规定，均反映出了看守所在职能上独立于侦查部门，可以说，在我国，主要的审前羁押场所――看守所的中立性是在不断地增强的。
新中国成立以后，各级公安机关和人民法院均有设置看守所。公安机关依法设立的看守所或者刑事拘留所负责羁押依法被拘留、逮捕的反革命犯和其他刑事犯，也负责监管、改造少数已决的短刑犯；法院依法设立的看守所负责关押普通刑事犯以及公安机关移送起诉的案犯和已决待执行的案犯。与此同时，还存在着我国政府从苏联手中接管的关押战犯的特别看守所。战犯被释放后，这种战犯看守所即被撤销。时值建国之初，法制不健全，对于看守所的设置尚没有统一的规定，致使看守所设置混乱，羁押管理也不规范，没有实现分押分管，久押不决现象也十分普遍。可见，当时的司法机关与侦查机关都有审前羁押的执行权。
1950年11月，中央政务院决定把司法部门管辖下的监狱、劳改队、看守所转归公安机关管辖。公安机关将本地区的看守所合并为其一个业务部门进行管理，此时，公安机关下设的看守所负责关押的是依法被拘留、逮捕的未决犯和监管、改造被判处徒刑在二年以下、不便送往劳动改造管教队执行的罪犯。根据1954年《中华人民共和国劳动改造条例》第11条的规定，看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级人民公安机关管辖；在同一地点的各单位看守所，可以斟酌情况合并设置。1954年12月颁布的《逮捕拘留条例》规定了公安机关执行羁押的程序、羁押期限等内容，首次实现了审前羁押的法制化。根据1956年颁布的《治安管理处罚条例》，被行政拘留人员从看守所中分离出来，关押在行政拘留所；1957年颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》规定了各地设立劳动教养机关，看守所不再管理被劳动教养人员。根据《决定》，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立劳动教养机关；劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。实质上，劳动教养机关是归公安机关管理的。1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议决定撤销司法部。1962年，《看守所工作制度》（试行草案）实施后，各级公安机关开始对看守所在组织上、思想上、工作上进行整顿，看守所监管工作正式步入正轨。《看守所工作制度》对看守所的性质、任务、遵循的基本原则以及收押、提审、在押人员的生活卫生等监管工作作出了明确的规定。
“文化大革命”时，公安机关的看守所监管工作受到很大的影响，全国各地的看守所接受军管，直至1973年，看守所才陆续被撤销军管。直到1979年，国务院才发出通知要求建立地方司法行政机构，并确立了各级司法行政机构的任务。同年，《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布，我国的法制建设开始进入快速发展时期。为了配合刑事诉讼法的实施与保障刑事诉讼活动的顺利进行，国务院又制定了《看守所工作条例》，以规范看守所的监管工作。
20世纪80年代，由于“严打”的需要，公安机关的工作任务繁重不堪，中央决定由司法行政机构负责劳改、劳教工作。监狱机构与劳改部门开始从公安机关中分离出来，由司法行政机关管理。这个转变对于公安机关来说，是职能的一个重大调整。然而，考虑到“严打”时看守所在公安机关管辖下会给刑事诉讼的顺利进行带来方便，况且司法部刚刚成立，接受能力有限，遂决定延缓对看守所的转交。结果是，到现在，看守所还一直处在隶属于公安机关的状态。
1990年，国务院颁布了《中华人民共和国看守所条例》，至今为止，该条例仍然指导着看守所的监管工作。《条例》仅仅是行政法规，尚未上升到法律的层面上来，《条例》已经实施了二十多年，里面的很多条款已经不符合司法实践的需求，因此，急需一部法律来规范我国的审前羁押工作。1994年第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《监狱法》，《监狱法》并未将看守所作为调整对象，规范的是司法部管辖下监狱部门的监管工作。根据《条例》的规定，我国的看守所设置分布为：公安机关的看守所、国家安全机关的看守所、国家企事业单位的看守所和军队部门的看守所。看守所与监狱分别由公安部、司法部管理的现象反映出，在法律上，我国尚未把看守所作为关押未决犯的监狱，从根本上导致了看守所职能多元化的非正常现象。1997年，公安机关实行的“侦审合一”又使看守所在深挖余罪方面充分发挥了作用，有些地方的公安机关还制定了关于在看守所侦查破案的规范性文件，这样，看守所名正言顺的成为了侦查破案的“第二战场”。但是，从《条例》中我们也可以看出《条例》在一定程度上保证了看守所与侦查机关的相对独立。例如，对收押程序、羁押期限到期而案件尚未审理终结的处理以及提讯程序等的规定，均反映出了看守所在职能上独立于侦查部门，可以说，在我国，主要的审前羁押场所――看守所的中立性是在不断地增强的。
二、西方审前羁押场所归属模式的借鉴意义
纵观英美法系和大陆法系主要国家的未决羁押场所设置情况，可以归纳为三种模式：
（一）设置于独立监狱的模式
采用此种模式的国家，未决羁押场所通常为监狱。在监狱系统内部，未决犯与已决犯分开关押，而且，对于未决犯往往实行比较严格的监管制度。采纳这一模式的国家主要包括美国、英国和德国。
在美国，审前羁押场所主要是警察局和监狱。美国联邦政府相关部门正在建立管理未决犯的监狱系统，但是羁押未决犯的监狱大部分仍然是由地方政府管理。在多数司法系统，逮捕之后的24小时内要把嫌疑人带到治安法官面前，少数司法系统允许延长至48小时。在初次聆讯时，治安法官要决定是否继续羁押被告人。如果治安法官裁决对被告人继续实施羁押，羁押场所通常为县监狱，县监狱负责监管犯罪嫌疑人、被告人，而且县监狱独立于警察机构。对于未成年犯罪?在司法行政机关控制下的??设机构来负责对未决犯的关押，实现关押权对二种观点有相似之处，只是第二种观点把审前羁押分为??看守所内，长期的审前羁押逮捕由司法行??一个重要问题，即我国的拘留长达14天或者特殊犯罪时达??并论，这一段时间是侦查讯问的最好时期，最容易??有实际意义。而第三种观点虽然保护人权的初衷可??何特殊国家行政职权，在人大常委会下面另设??制，不可能被采纳。
在以上三种观点中，我们之所以主张把看守所划归??原因主要有：首先，司法部负责监狱管理工作??面监狱已经累积了丰富的经验，由于未决??未决犯的羁押工作百利而无一害；其次，将看??只是政府职能部门之间的调整，并不涉及其他??司法改革的成本，节约了司法资源。
监狱管理的成功实践证明，把看守??世纪80年代开始，司法行政部门从公安机关手中接管??经验，尽管监狱制度仍存在着不少问题，但是??障方面、监狱的管理水平、运行机制方面??朝着法制化、科学化、社会化的方向发展。首??2005年，监狱中罪犯的思想教育及格率达??犯取得了小学或者初中毕业证，145171人获??社区矫正上，截止至2010年底，全国已累计接?人，社区服刑人员矫正期间再犯罪率为0.21％。全国57％的乡镇（街道）已开展社区矫正工?，对于罪犯的再回归我们已经取得了重大的进展其次，司法行政机构管辖的监狱和劳教机构对??看守所。自2009年以来先后发生的25起??其余均发生在公安机关管辖下的看守所，而没安全事故与群体性事件，例如2007年，全国监狱系统共??事故36起、死亡42人，全国有148所监狱实现连续10年零逃脱。(23)2010年，我国司法行政机构管辖下的监所在安全上稳定实现了历?监狱建立了视频监控系统。(24)再次，监狱体制改革??、监社分开。在上海，在确保监狱经费不低于??系统干警实际收入水平的前提下，由市财??的予以保留，缺少的或低于国家标准予以补齐”的??法经费得到了切实保障。
具体来讲，将看守所作为司法行政机构的一个部门??押执行。加上监狱负责刑罚的执行，司法??执行、刑罚执行的统一执行机构，构成了我国??有所不同，监狱集中对已决犯进行教育改造，而看??和侦查、起诉、审判的有效衔接，所以看守所??改革降低诉讼效率。看守所的体制参照监狱来设置，人??人员配备需做调整。现行的看守所主要是??后公安机关人员应当被替换，由司法行政机构??开招考来确保他们具有监管的业务技能，由此
（一）设置于独立监狱的模式
采用此种模式的国家，未决羁押场所通常为监狱。在监狱系统内部，未决犯与已决犯分开关押，而且，对于未决犯往往实行比较严格的监管制度。采纳这一模式的国家主要包括美国、英国和德国。
在美国，审前羁押场所主要是警察局和监狱。美国联邦政府相关部门正在建立管理未决犯的监狱系统，但是羁押未决犯的监狱大部分仍然是由地方政府管理。在多数司法系统，逮捕之后的24小时内要把嫌疑人带到治安法官面前，少数司法系统允许延长至48小时。在初次聆讯时，治安法官要决定是否继续羁押被告人。如果治安法官裁决对被告人继续实施羁押，羁押场所通常为县监狱，县监狱负责监管犯罪嫌疑人、被告人，而且县监狱独立于警察机构。对于未成年犯罪?在司法行政机关控制下的??设机构来负责对未决犯的关押，实现关押权对二种观点有相似之处，只是第二种观点把审前羁押分为??看守所内，长期的审前羁押逮捕由司法行??一个重要问题，即我国的拘留长达14天或者特殊犯罪时达??并论，这一段时间是侦查讯问的最好时期，最容易??有实际意义。而第三种观点虽然保护人权的初衷可??何特殊国家行政职权，在人大常委会下面另设??制，不可能被采纳。
在以上三种观点中，我们之所以主张把看守所划归??原因主要有：首先，司法部负责监狱管理工作??面监狱已经累积了丰富的经验，由于未决??未决犯的羁押工作百利而无一害；其次，将看??只是政府职能部门之间的调整，并不涉及其他??司法改革的成本，节约了司法资源。
监狱管理的成功实践证明，把看守??世纪80年代开始，司法行政部门从公安机关手中接管??经验，尽管监狱制度仍存在着不少问题，但是??障方面、监狱的管理水平、运行机制方面??朝着法制化、科学化、社会化的方向发展。首??2005年，监狱中罪犯的思想教育及格率达??犯取得了小学或者初中毕业证，145171人获??社区矫正上，截止至2010年底，全国已累计接?人，社区服刑人员矫正期间再犯罪率为0.21％。全国57％的乡镇（街道）已开展社区矫正工?，对于罪犯的再回归我们已经取得了重大的进展其次，司法行政机构管辖的监狱和劳教机构对??看守所。自2009年以来先后发生的25起??其余均发生在公安机关管辖下的看守所，而没安全事故与群体性事件，例如2007年，全国监狱系统共??事故36起、死亡42人，全国有148所监狱实现连续10年零逃脱。(23)2010年，我国司法行政机构管辖下的监所在安全上稳定实现了历?监狱建立了视频监控系统。(24)再次，监狱体制改革??、监社分开。在上海，在确保监狱经费不低于??系统干警实际收入水平的前提下，由市财??的予以保留，缺少的或低于国家标准予以补齐”的??法经费得到了切实保障。
具体来讲，将看守所作为司法行政机构的一个部门??押执行。加上监狱负责刑罚的执行，司法??执行、刑罚执行的统一执行机构，构成了我国??有所不同，监狱集中对已决犯进行教育改造，而看??和侦查、起诉、审判的有效衔接，所以看守所??改革降低诉讼效率。看守所的体制参照监狱来设置，人??人员配备需做调整。现行的看守所主要是??后公安机关人员应当被替换，由司法行政机构??开招考来确保他们具有监管的业务技能，由此
【注释与参考文献】
??察出版社2005年版，第79页。
⑵陈光中、汪海燕：“论刑事诉讼的‘/> ⑶[英]麦高伟、杰弗里・威尔逊著??社2003年版，第74页。
⑷陈瑞华著：《问题与主义之间――刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1995年版，第58页。
⑹[德]托马斯・魏根??政法大学出版社2004年版，第103页。
⑺罗结珍译：《法国刑事诉讼法典》，中国法制，人民法院出版社2007年版，第500页社2000年版，第19页。
??2006年版，第614页。
⑿陈瑞华著：《问题与主义之间――刑事??诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第56页。
⒁关于代用监狱制??，刘迪等译，法律出版社2000年版，第56页第2期。
⒃三证指律师执??看守所交由司法行政机关管理”，载《法制日?，中国人民大学出版社2008年版，第208页。
⒆胡建淼、金承东：??学刊》2001年第2期。
法律年鉴?华人民共和国中央人民政府网，http：／／www．gov．cn／jrzg／宝：“浅析我国看守所制度的改革进路――以看守??料来源于《2007中国法律年鉴》，中国法ma;">【作者简介】高一飞，西南政法大学法学院；陈
??察出版社2005年版，第79页。
⑵陈光中、汪海燕：“论刑事诉讼的‘/> ⑶[英]麦高伟、杰弗里・威尔逊著??社2003年版，第74页。
⑷陈瑞华著：《问题与主义之间――刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1995年版，第58页。
⑹[德]托马斯・魏根??政法大学出版社2004年版，第103页。
⑺罗结珍译：《法国刑事诉讼法典》，中国法制，人民法院出版社2007年版，第500页社2000年版，第19页。
??2006年版，第614页。
⑿陈瑞华著：《问题与主义之间――刑事??诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第56页。
⒁关于代用监狱制??，刘迪等译，法律出版社2000年版，第56页第2期。
⒃三证指律师执??看守所交由司法行政机关管理”，载《法制日?，中国人民大学出版社2008年版，第208页。
⒆胡建淼、金承东：??学刊》2001年第2期。
法律年鉴?华人民共和国中央人民政府网，http：／／www．gov．cn／jrzg／宝：“浅析我国看守所制度的改革进路――以看守??料来源于《2007中国法律年鉴》，中国法ma;">【作者简介】高一飞，西南政法大学法学院；陈