一、伙食保障的地位
俗话说“民以食为天”，从监狱管理的意义而言，可以形容为“悠悠万事，囚食为大”。在监狱管理的诸多事项中，若进行重要程度的排队，首当其冲莫过于保障服刑人员的吃饭问题。这个问题最根本地标志着国家、社会管理是否清明，监狱当局执法管理是否得当的重大问题。在尚处于商品经济的当今社会，保障监狱服刑人员的吃饭问题，当然有赖于经费的保障。在所有应当保障的监狱经费中，最突出最容易引发严重问题的经费，当数服刑人员伙食经费。经费不保则囚食不保，囚食不保则监管不稳。监管不稳则刑罚难行，刑罚难行则社会不安，国家难安。
如果你是监狱长，在你管理的所有监狱事项中，什么事是头等大事？“保障服刑人员吃饭”，应当是舍此其谁的唯一正确答案！在你管理的监狱经费中，经费实际保障可能不足，或者不能及时到位又需要做很多事情的情况下，你首先要做的是什么事？“想尽一切办法，首先保障服刑人员吃饭经费”，也应当是舍此其谁的唯一正确答案！你这样做，将会招致违反相关规定的责难，你将怎样对待？“还是要坚持保障服刑人员吃饭，否则才是真正的违法、真正的失德、真正的不讲政治”。如果是这样，监狱管理的稳定基础将由此扎根。各位过去、现在、未来的监狱长们，以及监狱管理团队各位成员，你们都具备了这样的思想和言行素质了吗？
以上的两段引言，是否能够显见保障服刑人员伙食及其经费，在整个国家、社会对监狱，以及监狱本身管理事项中所占地位的重要性！是不是头等大事！
二、涉及的主要问题
1、保障基础
监狱服刑人员伙食经费保障的首要问题，是能够持续供应服刑人员赖以正常生存的食物和足够的食物数量，包括主食和副食。这是保障伙食经费的核心、基础，脱离这个基础就难以阐述清楚保障工作的其他问题。
2、保障依据
供应监狱服刑人员的食物，同样属于社会商品的范畴。因此，食物价格则是保障服刑人员伙食经费的排他性依据。还因为伙食消耗属于相应食物商品的最终消费环节，所以食物商品的零售价格是保障经费依据的主体价格依据。
3、保障标准
有了食物量的基础，有了价格为依据，二者的相乘结合，就产生了保障经费的标准。我们知道，基础性的食物量标准，一旦测定并已制定的标准，应当是基本稳定，不易变动的。同时知道，经费依据性的价格，是活跃变动的因素，因而经费保障的标准也应当是随物价变动而变动的标准，特别是在物价变动频繁的市场经济条件下，起码应该是是一年一变的标准，否则就是基础不保的标准。
4、保障主体
常识告诉我们，“监狱是国家机器，是国家的重要组成部分”。法律规定，“监狱是国家的刑罚执行机关”。从常识和法律规定的理解而言，以伙食经费为核心的监狱经费保障主体只能是国家，完全可以排除包括服刑人员个人和其他组织成为经费保障的主体，这是比较容易理解的经费保障主体认识。但是，具体地划分代表国家的角色组织，尚可划分为相对于管理监狱的国家政府组织和相对于管理服刑人员的国家监狱组织，二者当中谁应当是经费保障的主体？当然应当是管理监狱的国家政府，而不是从事管理服刑人员的监狱本身。这一点，可以说现在的法律和综合政策是越来越清楚了，但存在的实际行为好像并不是很清楚，所以有必要进一步搞清楚！
5、保障执行
不论经费保障政策的千变万化，保障服刑人员吃饭的执行问题，始终是直接管理服刑人员的监狱的责任。任何时期、任何情况下，监狱都要承担保障服刑人员吃饭的直接责任，并且要承担吃饱、吃熟、吃卫生、吃安全，在始终有限的经费范围内能够“点滴到口”，争取吃好一点的管理责任。监狱所期盼的是能够比较单纯、专心地做好经费保障的执行管理工作，能够摆脱实际背负的多重保障压力。
三、保障政策的沿革
1、监狱自行全额保障
一九五四年施行的我国《劳动改造条例》规定，监狱经费来源为国家预算内拨款和监狱的生产收入。就笔者所在监狱的经历而言，40多年的服刑人员伙食经费，全部来自于监狱组织的生产收入。具体的保障方式是在监狱生产收入中，按服刑人员人均提取假定工资作为经费来源，然后按人均标准控制经费支出，这是监狱服刑人员伙食经费的主流渠道。次要渠道主要有二：一是实际超支首先占用其他监狱经费项目，然后占用假定工资而外的监狱生产成本；二是监狱组织自种、自养、自加工的“三自”工作，弥补标准经费的不足。在弥补伙食经费的两个次要渠道中，前者属于明补，后者属于暗补。
40多年中，为了保障监狱服刑人员伙食经费的实际需要，监狱和国家监狱主管部门作出了实际保障的很多努力。最经典的当数1988年司法部组织的《犯人生活卫生工作经验交流会议纪要》“六个一点”的总结：假定工资提一点；自种自养补一点；福利基金分一点；生产成本摊一点；专项经费划一点；改善经营省一点。
另外，Y省从1995年至1997年的三年中，实行按规定的支出标准在监狱生产成本中提取经费的保障政策，停止计提假定工资。
不论是笔者总结的主次渠道，还是司法部总结的“六个一点”和Y省的三年调整，除“专项经费划一点”中专项经费可能来自国家财政拨款而外，其余部分则实质上完全来自于监狱组织的生产收入，属于对服刑人员伙食经费的全额自行保障。
2、政府和监狱分担保障
一九九四年首发，二0一二年修正的《监狱法》规定：国家保障监狱经费，列入国家预算。开启了国家政府保障监狱经费的法律之门。《监狱法》出台后的初始年份中，Y省财政对监狱有所专项经费的拨款补助，但服刑人员的伙食经费仍然以监狱组织生产收入为保障主体，但也总算在Y省开启了国家保障监狱经费的行动之门，对缓解监狱服刑人员伙食等经常性经费压力还是有帮助的。
一九九七年，国家根据《监狱法》、《预算法》等法律法规 ，颁布《监狱财务制度》和《监狱会计制度》，以财会制度的角度明确监狱经费纳入国家预算保障。该项制度所指的预算保障，由国家财政拨款和以服刑人员劳动补偿费为主的监狱其他收入综合构成，用以综合保障经费支出的需求。其中的劳动补偿费制度实质上仍然是已实行40多年的假定工资制度，其产生的来源和渠道仍然是监狱的生产收入。该项制度的意义在于，监狱服刑人员伙食等经常性经费纳入政府和监狱共同保障的范畴，从具体制度上结束了监狱自行全额保障的时代，开启了国家保障监狱经常性经费的制度之门。
二00一年开始，Y省财政对监狱实行以服刑人员伙食经费为核心的经常性经费给予拨款补助，真正开启了国家保障监狱经常性经费的Y省行动之门，该行动持续至二00七年。
从以上归纳不难看出，Y省监狱的服刑人员伙食经费，1994年到2000年的7年仍然是监狱自行全额保障的7年；2001年到2007年是政府和监狱分担保障的7年。但两个7年的保障有一个共同的特点，就是仍然可以采取多来源、多渠道保障以食物量为基础标准的实际经费需求，并没有造成使基层监狱无所适从的尴尬境地，当然也泥沙俱下地延续了一些应予改变的暗补办法。
在此阶段的1995年7月，国家颁布《在押罪犯伙食食物量标准》，为保障监狱服刑人员的伙食经费奠定了统一规范的食物量基础。
3、政府名义全额保障
二00八年开始，Y省实施监狱和监狱企业分开，国家全额保障监狱经费的监狱体制改革。自此Y省也确实做到了按国家统一规定标准拨款保障服刑人员伙食等经常性经费，从现象上看好像在Y省实现了监狱服刑人员经费国家政府保障主体的转变。但实际情况又如何呢，我们可以做如下透析：
第一、现在执行的伙食经费拨款标准是2007年颁布的标准，到目前为止尚未调整，一定多年不变。七年以来的物价，官方公布的也是一直在上涨。那固定不变的经费标准怎么可能保障持续上涨的物价条件下不变的食物量标准呢！
第二、在押人数一经下达，经费已定，年内增加了人数，不再有追加的拨款，起码笔者所在监狱就是这个情况。连续几年都是人数增长，就是不见经费拨款的追加！
第三、在监狱组织生产劳动中提取的劳动补偿费现行政策，已经脱离了原来的经常性经费轨道。实行三七开，七层上交，三层用于服刑人员个人。
其中：一是留下的三层只能用于服刑人员个人，不能用于监狱经常性经费。二是上交的七层中，2009年的上级文件规定，上交的劳动补偿费按提取的10%返还给监狱，用于监狱工作；2010年的政府管理办法规定，上交劳动补偿费中的15%用于定向补助监狱经费开支。这些规定执行了吗？反正笔者所在监狱从2008年以来没有接受过这样的拨款！
第四、据统计，笔者所在监狱上交劳动补偿费的情况为：2008年占伙食经费拨款的10.12%；2009年飙升为140.11%；2010年到2012年分别为156.92%。上交这么多的劳动补偿费，政府和上级一定有冠冕堂皇的规定和理由，但来源只有一个，就是来自于监狱企业的生产经营收入，实质上就是监狱企业保障监狱经费的一种变相转移！
四、倒退的现行保障
1、主体颠倒的倒退
在监狱自行组织生产全额保障经费的时期，经费来源为监狱生产中提取的假定工资，用于经费的开支，尚有结余则需要上交。也就是事先规定一定的上交任务或者按实际结余要求上交而已，经费的保障主体是名实一致的。
在监狱组织生产和政府共同保障经费的时期，没有假定工资或劳动补偿费上交的任务，双方的保障就是保障监狱的安全稳定，进而追求社会的安全稳定，别无他求。
2008年开始的Y省监狱体制改革，有了政府对监狱服刑人员伙食经费按标准实际拨款的保障。但同时实行了按当年当地最低工资标准为基数提取劳动补偿费，并按提取总额的七层上交的硬性政策。则把监狱服刑人员伙食经费的保障主体实际上转嫁于监狱企业，政府和上级还得了已经由政府保障的美名。这一政策的实行，使基层监狱和监狱企业遭受到了持续重大的内伤。现在还得有所庆幸，可能政府和上级有所自觉这样的政策过分脱离实际，提取基数到2012年都保持了2008年的最低工资标准，否则基层监狱和监狱企业的经费命运还要更加悲惨。
2、失实设限的倒退
二0一0年五月，国家颁布《监狱体制改革单位财务管理办法》。其中规定：监狱经费支出不得列入企业费用，监狱企业也不得占用监狱经费；监狱经费超支不得列入企业营业外支出。这些规定，Y省倒是执行得很迅速很坚决，只是对于实际存在的问题不指出路而已！具体的体现是：列报监狱企业财务决算时，出现有弥补监狱经费的情况，受到指责、强行调整；列报监狱经费决算时，只能按标准报告，不得按实际支出报告。还好，2012年监狱经费决算中默认了劳动报酬结余弥补伙食经费的不足，可以按实际支出报告。
3、延续暗补的倒退
当今的监狱发展，已经逐步、全面集中于城市，人员集中于一圈高墙电网的室内，随之而来的是自种自养暗补伙食政策必然退出历史舞台。本来在市场经济环境下，暗补政策本身是错误的，但现在想保持都没有这个条件了。再加上日用品采供、加餐服务等实实在在的监狱企业经营项目，监狱当局仍然在坚持“三自”、供应站等暗补政策，这也是伙食经费保障管理倒退的内部因素之一，因为暗补必然掩盖应该正常保障的一些真相。
五、回归理性的保障
1、亟待转变的政府观念
此处所指的政府包括管理监狱的政府以及监狱主管当局，需要转变的观念主要有四个方面。
首先应该彻底消除对监狱进行经费拨款保障的“恩赐”心理。国家的监狱与国家的法庭、国家的军队一样，都是不可或缺的国家机器，政府对国家机器进行运行经费的保障是天经地义的事情。监狱原来的自行保障，是特殊时期认识颠倒的产物，后来给予保障无非是纠误反正而已。
第二，需要确立正确的伙食经费预算政策。公务员工资和服刑人员伙食经费同样是预算中的人头经费，但二者之间具有重大的区别，预算标准思维不可“一视同仁”。公务员工资一般几年不变，但不变的工资不仅仅只能保障公务人员的伙食，也包括了其他生活需求的一定保障。随着物价的上涨，公务人员可以以采取压缩其他生活需求来调剂保障物价上涨后的基本伙食费用。服刑人员的伙食经费则不然，伙食经费预算是保障伙食食物量一一对应关系的人头经费，并没有任何余地可以调剂保障物价上涨后的食物量不变。因此，服刑人员的伙食经费预算，应该是随物价变动而变动的动态预算，否则按标准保障食物量将是异想天开的事情。
需要认真反思监狱和监狱企业不堪承受的上交政策。及时调整集中基层监狱交款的各种谬误心理，彻底改变监狱经费实质上仍然由监狱和监狱企业自行保障的状况，重新摆正以国家政府为经费保障主体的位置。
需要明确监狱和监狱企业对经费保障承担的透明化责任。一是需要明确允许基层监狱适度参与以伙食经费为主要内容的服刑人员生活经费保障，比如在劳动补偿费中提取“预备生活基金”等方式的保障参与。二是需要明确实事求是的经费决算政策，即经费不足全部实行明补，杜绝一切暗补的做法。明确基层监狱适度担责的意义在于：即使政府保障做到了动态预算的保障，仍然会出现跟不上物价和增人的变动，还有综合性物价指数和具体物价指数以及地区间物价差异的因素，都是难以完整企及的政府保障，更何况经费标准一定几年不变的情况下更加突出这个问题。政府和基层监狱与其纠结于“政府确难完保，还规定不让监狱补充”，不如在实事求是的大环境下，政府、监狱和监狱企业三者之间形成一个透明愉快的经费保障体系。彻底改变“政府确实没完保，监狱实际必须保，确保还成受气包”的尴尬局面。
2、实行动态的政府保障
一是需要随物价的变动进行经费标准的适时调整，起码需要一年调整一次；二是需要在年度内对增加在押人数的监狱进行追加预算拨款的调整，使之增加的人员也有吃饭经费的拨款保障。
3、基层监狱的执行保障
基层监狱处于经费保障实实在在执行管理的层面，不论上游有什么保障政策，必须持续保障服刑人员吃饭却是基层监狱的天职。怎样保障？当然是坚守食物量标准底限的配套经费保障，进而是如实到达服刑人员之口的管理保障。要实现这一连环保障：一是要实事求是，不宜死守国家现行经费标准，应自行拟定能够保障食物量标准结合当地物价情况的当年经费执行标准，在实际管理中还应当允许有适当的波动并适时进行微调，而不宜把政府所拨经费交给分管领导和业务部门了之，不宜实行按照国家统一经费标准要求“你给我守住的管理”。因为需要守的是国家规定的食物量底限标准，而国家规定的经费标准是无法守的，如果守了，必然是食物量不保也。二是需要实行监狱相关部门和监狱企业参与的分工牵制管理机制，摒弃一个业务部门全过程包揽式管理，以廉洁安全的内部管理机制保障伙食经费“如实到口”的执行。
六、扩展的关联结语
本文的议论，以监狱服刑人员生活经费中的伙食经费而展开，主要原因为伙食费是生活费中第一要素性项目，它以实物量作基础，便于集中抓要领，便于进行量化分析。其实，生活费还包括了被服费、水电费、日用品补助费、杂支费、医疗费、卫生防疫费和监舍用具购置费等诸多项目内容，这些项目经费与伙食经费具有基本同等的重要性，特别是医疗经费更是具有与伙食经费完全同等的重要性地位，也是刻不容缓需要解决的主要问题之一。因此，本文所议论贯穿的基本意图同样适用于监狱服刑人员生活费包括的其他内容，敬请读者引起对这一提示的充分关注。