【内容提要】看守所的职能定位是事关看守所生存发展的根本问题。《看守所条例》及实践中对看守所的职能定位存在严重问题。修改后的刑事诉讼法提高了看守所的法律地位并对看守所的职能作出了新的定位。基于此，应当制定《看守所法》，确立看守所在刑事诉讼中的独立机关地位；对看守所的职能重行定位：完善对未决羁押人员的监管职能，弱化对留所服刑人员的刑罚执行职能，加强对办案机关诉讼行为特别是侦查行为的制约监督职能，取消看守所“深挖犯罪”的侦查职能。
【关键词】看守所 职能 定位
2013年3月26日，浙江省高级人民法院通过审判监督程序纠正了一起错判近十年的故意杀人、强奸冤案。其中涉及到一名所谓的“狱侦耳目”对造成该起冤案起了重要作用，从而引发了社会各界对看守所职能定位的热议和质疑，再次将看守所问题推向社会舆论的风口浪尖。⑴本文以此为契机，根据2012年3月修改后的《刑事诉讼法》的有关规定，拟对看守所的职能定位这一事关看守所生存发展的根本问题展开讨论，并对看守所职能的重新定位提出个人思考。
一、以往法律上及实践中对看守所的职能定位
在我国历史上，看守所并非从一开始就只由公安机关一家管辖。建国初期，看守所的设置和管辖是二元体制，公安机关和法院都下设看守所。1950年，中央人民政府指定法院管辖的看守所全部归并公安机关管辖，羁押公安机关、检察机关、法院逮捕、拘留的人犯及监管刑期较短的已决犯。1954年国家颁布《劳动改造条例》，其中规定“看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级公安机关管辖。”⑵从此，看守所一直处于主要由各级公安机关管辖的体制之下，迄今未变。
1990年3月，国务院发布《中华人民共和国看守所条例》，成为历史上国家就看守所问题发布的专门行政法规。《看守所条例》不仅沿袭传统明确其管理体制为：“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由上级公安机关管辖，”同时，省一级国家安全机关根据需要，也可以设置看守所，而且对看守所的职能进行了定位，主要体现在第2条至第4条的规定内容上。第2条规定：“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。被判处有期徒刑一年以下，或者徒刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管”；第3条规定：“看守所的任务是依据国家法律对被羁押的人犯实行武装警戒、看守，保障安全，对人犯进行教育；管理人犯的生活和卫生，保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行”；第4条规定：“看守所监管人犯，必须坚持严密警戒看管与教育相结合的方针，坚持依法管理、严格管理、科学管理和文明管理。保障人犯的合法权益。严禁打骂、体罚、虐待人犯”。从这些规定可以看出，《看守所条例》确定的看守所的职能主要是：其一，羁押并监管依法被逮捕、刑事拘留并且尚未经法院作出生效判决的人犯；其二，监管并改造已被法院生效判决判处有期徒刑一年以下、或余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯。
除以上外，看守所是否还有其他职能，从前面所引述的第2条至第4条的规定似乎看不出来，但从该《条例》的其他有关规定来看，事实上还存在另外一项职能，即监督办案机关诉讼活动依法进行，保障被羁押人诉讼权利的职能，这从以下条文可以体现出来：第43条：“看守所对人犯的法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案机关迅速审结；超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院”；第45条：“看守所在人犯羁押期间发现人犯中有错拘、错捕或者错判的，应当及时通知办案机关查证核实，依法处理”；第46条：“对人犯的上诉书、申诉书，看守所应当及时转送，不得阻挠和扣押。人犯揭发、控告司法工作人员违法行为的材料，应当及时报请人民检察院处理。”但是，遗憾的是，上述规定体现出的看守所监督办案机关诉讼活动依法进行，保障被羁押人诉讼权利的职能在《条例》关涉看守所职能定位的第2条至第4条规定中并没有彰显，而只是蕴含在后面的有关条文中。
此外，看守所是否有刑事侦查职能，从《看守所条例》的规定中应该说没有包含此项职能。但是在公安部发布的有关文件中，却明确赋予看守所具有此项职能，并且在司法实践中这项职能也确实发挥着作用甚至对于公安机关来说是非常重要的作用。2002年公安部发布《公安机关深挖犯罪工作规则》，其中要求看守所将深挖犯罪作为一项重要职能。为此，不仅经常在看守所组织进行深挖犯罪的专项活动，而且要求在包括看守所在内的监管场所组建深挖犯罪的专门力量。公安部明确提出，中型以上监管场所设立监所侦查队，小型监所要确定专人负责深挖犯罪工作，市（地）公安局（处）监管支队也要设立监所侦查大队。为了保障深挖犯罪的经费，鼓励、奖励监管场所深挖犯罪的有关人员，《公安机关深挖犯罪工作规则》还对深挖犯罪所需的经费，对监所自侦自破案件经费、狱侦特情耳目经费、奖励经费等提出了比较详细的要求。在该文件的要求下，各地各级公安机关纷纷行动起来，在监管场所特别是看守所不断开展深挖犯罪的活动，有的公安机关还出台了《公安机关深挖犯罪奖励办法》，激励监管民警积极开展深挖犯罪工作。⑶
据有关方面披露，公安机关在监管场所开展的深挖犯罪工作取得了显著的成效。2002年4―10月，全国看守所共挖出犯罪线索22万多条，从中查证破获刑事案件52638起，抓获犯罪嫌疑人13964人。2003年，全国看守所共破获刑事案件90178起，抓获犯罪嫌疑人20592人，比上一年分别增长了68％和47％。2005年全国公安监管部门深挖犯罪线索46.1万余条，从中破获刑事案件18.7万起，占同期全国公安机关破案总数的8.9％。2006年全国公安监管部门共深挖犯罪线索51.6万余条，从中破获刑事案件23.5万起，占同期全国公安机关破案总数的10.6％。⑷
其实公安机关要求监管场所包括看守所进行侦查活动早已有之，只是以往将其视为“侦查秘密”。例如早在1985年和1991年公安部、财政部下发的《关于公安业务费开支范围和管理办法的暂行规定》及《公安业务费开支范围和管理办法的规定》中，就含有专门针对侦查耳目（含狱侦耳目）经费的有关规定。⑸可见，要求监管场所包括看守所在监管工作中进行侦查活动包括使用“狱侦耳目”进行侦查活动，实际上是一项没有写在《看守所条例》之中但确实存在的看守所的一项职能。
二、修改后的《刑事诉讼法》对看守所的职能定位
2012年3月国家立法机关继1996年之后对《刑事诉讼法》再度进行了大修改，其中也涉及到对看守所的职能定位。主要表现在以下几点：
1．加强了看守所对保障被羁押人诉讼权利的职能
《刑事诉讼法》第37条第2款规定：“辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函要求会见在押的犯罪嫌疑人、被告人的，看守所应当及时安排会见，至迟不得超过48小时”；第3款规定：“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件，在侦查期间辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关许可。上述案件，侦查机关应当事先通知看守所。”这一修改把辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人、被告人从以往须与办案机关先取得联系，在侦查阶段还要取得侦查机关的许可、安排和陪同才可以会见的规定，改变为除三类特殊案件外，辩护律师可以直接到看守所会见在押的犯罪嫌疑人、被告人，并且会见时不再有侦查人员在场，也不被监听。此外，自案件移送审查起诉之日起，会见时还可以向犯罪嫌疑人、被告人核实证据。这就把多年来困扰辩护律师与犯罪嫌疑人、被告人的“会见难”基本解决了。不仅保障了辩护律师与在押犯罪嫌疑人、被告人的会见这一诉讼权利本身，而且有助于犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人充分交流沟通，依法行使辩护权，维护司法公正。为了保障这一职能切实得到履行，根据《刑事诉讼法》新增加的第47条的规定，辩护律师如果认为公安机关包括看守所及其工作人员阻碍其依法行使与犯罪嫌疑人、被告人的会见权的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。
2．提出并强化了看守所对办案机关办案行为特别是对侦查行为的监督制约
鉴于看守所在公安机关管辖的体制下，事实上一直存在着刑??是看守所生存之本，也是看守所的基本职能。无论以前还是现在没有任何人对此项职能持有异议。但是，对于未决人员如何定性、如何监管过去和现在则有很大不同。《看守所条例》将未决羁押人员定性为“人犯”，这是历史遗留的产物，也是有罪推定观念的反应。在此指导思想下，虽然《看守所条例》也要求“文明管理”、“保障人犯的合法权益”等，但是在过去监管工作实践中，“人犯”似乎与罪犯是等同的，以致出现了不少突出、严重问题。
实际上，自1996年《刑事诉讼法》修改后，在刑事诉讼中被拘留、被逮捕的未决人员的性质已有明确的法律定位，他们不是“人犯”，更不是“罪犯”，而是尚未确定有罪的“犯罪嫌疑人”、“被告人”。只是为了保证刑事诉讼的正常进行，在严格的法定条件下才可以将他们依法羁押在看守所，并且只要不是必须继续羁押，就应当及时解除羁押或变更强制措施。2009年“躲猫猫”事件发生后，看守所成为社会舆论关注的焦点，看守所管理体制也成为理论界研究的热点。中央有关领导和公安部对此高度重视，开始专题研究并解决看守所管理中的问题。2009年4月，公安部召开常委会，在时任国务委员、公安部长孟建柱同志的主持下，专题研究新形势下如何做好公安监管工作。4月15日公安部召开全国公安监管工作会议。7月20日《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》出台。明确提出了在法治发展人权保障的新形势下，从根本上解决突出问题，切实做好公安监管工作的要求。2009年财政部、公安部下发《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》。2010年5月，公安部下发《关于规范和加强看守所管理确保在押人员身体健康的通知》。这些重要举措推动全国公安监管工作主要是看守所监管工作迈上了新阶段。经过几年的努力，已取得明显、巨大的成效。2009年4月国务院发布《国家人权行动计划（2009―2010）》，其第二部分“公民权利和政治权利保障”明确提出国家保障“被羁押者的权利”的具体措施。2012年6月，国务院又发布《国家人权行动计划（2012―2015）》，其中专门针对看守所监管工作提出了明确具体的要求和目标：“保障被羁押人的权利和保障人道待遇。完善看守所管理的法律规定。逐步实行被羁押??人患病得到及时治疗”等。
总之，自2009年以来??富，更加文明、人道，更加明确、规范。现在需要nbsp;
其二，保障在??，在《看守所条例》中虽然没有明示，但实际上已经包含了保障在押人员??要羁押刑事诉讼中未决人员的专门场所，从办案机关的目的看羁押就是为了保??守所为羁押人员提供良好的食宿及健康医疗条??店的，也不是罪犯在监狱服刑，而是要参与刑??审判，另一方面依法行使法律赋予的各项诉讼??讼权利更为重要。因为他们在看守所里最关心的是??们所拥有的诉讼权利是什么以及能否得到切实??中有的人甚至是无辜、清白的，根本没有??，不仅是他们自身的最大需要，也是办案机关??，将其作为看守所的职能之一是天经地义的。??础，《刑事诉讼法》修改又增加、充实了??的宗旨上把这项职能明确确立起来，并在全面??上。
其三，制约监督办案机关诉讼行为特别是侦查行为的职能??终是一个制约、影响看守所定位、管理的十分??同的认识和变化过程。在早期，看守所就是公安机??而属于预审部门。而预审部门就是从事深??显然要服务、服从于预审侦查工作。上世纪90年??审部门被合并到侦查部门，看守所在公安机关??是起因于解决看守所与侦查部门的关系，??促使看守所形成了对侦查部门、侦查活动一定??押监管部门，与侦查部门等其他部门相互并列??互职能的厘清和相互关系的制约。特别是经媒体公开披露后，这个问题不仅在社会上而且在??多项措施，使看守所对侦查的制约逐渐明朗、??离和监控制度、预审侦查人员和在押人员??进行制度、讯问不得影响在押人员饮食和必要??出所审查制度、羁押对象入所及提讯体检制度??门对侦查部门的制约关系。其实，《看守诉讼法》则从国家基本法的层面确认了这一精神，??为看守所的职能之一。对此当然应当吸收、反ent:2em;"> 3．应当取消实际上ent:2em;"> 看守所是否应当承担侦查??上存在着侦查职能。这既有历史的原因，也有??度，从宪法确立并被刑事诉讼法吸收贯彻??会效果来看，这样做弊远远大于利。对此，有??度大了，破案率短时间提高了，但是犯罪嫌疑??导致的“刑讯逼供、在押者殴打在押者以??劣的影响”；同时“不利于从根本上提高破案能力??中心’的转换”。更有甚者，“在人们的法律??受犯罪带来的社会秩序的混乱，更无法忍受执??
事实确??的张辉、张高平强奸、杀人冤案再次揭示了看守所进行侦查活动的严重后果和恶劣影响。该案中所谓利罪，被羁押在杭州市拱墅区看守所内，后被法院?被安排到千里之外的河南鹤壁看守所与一起灭门??新承认实施了杀人犯罪事实，写出长达5页的《主动坦白交待材料自首书》，并由他交给警??证言。其后他又被调回杭州，在2003年被??、威胁、诱使张辉承认犯罪，并且在其后的审??并对法院判决张辉、张高平有罪并判处死刑、??刑）起了重要的作用。而袁连发本人则因??证明，无论河南的马廷新还是杭州的张辉、张?宣判无罪，张辉、张高平在服刑近十年后经再审??越两省诱骗、胁迫无辜的公民“承认”重大刑事犯罪并为控方作证，以致酿成重大冤案，这??上存在的看守所侦查职能的时候了！
其实，即使公安机关内部的有识之务院批准的公安部机关机构职能，主管全国各??职能的部门并列、专司公安监所管理的执法机p;
当然，取消看守所的??检举他人的犯罪线索、证据或本人的自首坦白??他们的办案活动具体负责。看守所在监管工作中了解、掌握到有关信息应当转??，更不能为了获得奖励不惜代价、不择手段地进行侦查活动。同时，??子制造事端甚至违法犯罪、越狱潜逃，必要时也可以在在押人员中设置“耳目”，但其目的是为了协助看??
（??职能的重新定位
对看守所职能的重新定位，不仅要从理论??法是国家的基本法，它涉及的对看守所职能的??是它毕竟不是关于看守所的专门法律。对看守??门法律正式、全面确认。现在需要讨论的还是制订新的专门的《看守所法》来实现？
其实，2000年前后，公安部就已开始着手研究修改《看守所条例》。2008年中央政法委员会《关于深化司法体制和??看守所相关立法，健全监督机制”。此外，《法计划中。在此背景下，据笔者了解，《看守??草、修改，几易其稿，曾提交国务院法制办审??别是《刑事诉讼法》在2012年前后的修改??修改工作尚未完成。现在看来，形势和任??题包括看守所职能的重新定位问题，不是修改??制定“看守所法”，⑼据了解有关立法工作部??必行。
首先，看守所确，需要以国家法律而不再是行政法规来确立。
看守所是一个独立的或相对独立的机关还是公安机关的内设机构，这个问题在??例》上实际已将其定位为一个至少相对独立的机关。《看守所条例》第2条规定：“看守所是羁押依法被看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级??公安机关的关系基本厘清了：即??此规定，?“科”还是“总队”、“支队”、??称其??以公安机关的名义参与其中，正??盖章。而??守所”，而是“某某省（市、县、区）看??具诉讼文书、法律文书，例如释放证等。
修改后的《54条针对暂予监外执行问题的规定是：??法院决定；在交付执行后，暂予??以上监狱管理机关或者设区的市一级以上??出暂予监外执行的书面意见??检察院可以向决定??并决定对罪犯暂予监外??其他办案机关??院”进行工作往来的。
其次，看守??不再是行政法规来规范。
前已多次??拘留的犯罪嫌疑人??据《立法法》第八条第??人身自由的强??守所对未决人员的羁押当然??制定法律显然??守所工作实际属于刑事??》中对其有多处专??（九）项“诉讼和仲裁??。
其实，也可以与监??狱本质是一样的，所不同的??制措??，其对在押人员人身自由的限制程度??为主，除放风外，一般??动或进行其他??亲属探视。近几年一些看守??押未决人员的??，看守所的场地有限，食宿条件??被告人在??而不愿由于诉讼拖延被关押??不服，但??刑后再提出申诉。除以上外，据了解??人员的总人次。
【注释与参考文守所“躲猫猫”事件发生后，引发社会各界对 ⑵引自公安部监管局局长赵春光在2013年3月宁夏银川“看守所管理机制创新与"text-indent:2em;"> ⑶参见李玉华：《对看守所深挖犯罪的质疑与反思的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2010年版，第123页。
⑷以上数据，同上文，第??侦耳目”并非仅指监狱内的狱侦耳目，实际上也包括在看守所内的“狱侦耳目”。
⑹前引⑵。
⑺参见前引⑶，:2em;"> ⑻前引⑵。
⑼参见程雷：《看守所??：《深化刑事司法改革的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2010年版，第71页。
【作者简介】中国政法大学、吉林大学??诉讼法学研究院教授，博士生导师
【文章来源】《当代法学》2013年第4期