【内容提要】基层基础工作是监狱工作的根基与柱石，是监狱执法活动的支撑点和落脚点。我国监狱系统在创建工作的实践中，始终以“日常工作制度化、基础工作规范化”为抓手，着力通过加强和规范监狱基层基础工作，推进监狱整体工作上水平。通过努力，进一步增强基层实力，激发基层活力，提高基层战斗力，使基层一线警力不足的状况明显缓解，基础设施建设状况明显改善，警容风貌明显改观，基层班子建设明显加强。关注基层基础工作是监狱工作的一项重要课题。为此，本文从基层警力配置、警力使用、民警工作压力、承担的风险、基础设施建设、制度建设等方面分析了基层基础建设中存在的问题，在加强基层民警队伍建设，规范基层基础工作，合理规避基层民警执法风险，落实从优待警，科学配备、使用警力等方面进行了思考。
【关键词】基层警力 基础工作 业务建设
监狱的工作重心在基层，基层工作的成败在基础，基层基础工作是监狱执法的需要，是监狱安全稳定和提高罪犯改造质量的重要保障，是监狱一项长期的战略任务。近年来，监狱系统结合“大学习，大讨论”、“发扬传统，坚定信念，执法为民”、“规范化管理年”和“基层基础建设年”等主题实践活动，紧紧围绕“抓基层、打基础”这一关键环节，以监区建设为重点，以强化基础工作为目标，以提高民警队伍的战斗力为根本，不断完善基层民警队伍建设、制度建设、业务建设和基础设施建设，改善了执法环境，提高了执法水平，增强了监狱安全防范能力，为监狱科学、公正、文明执法和现代化建设提供了保障，奠定了基础。但随着监狱科学化、法制化、社会化进程的加快，监狱基层基础工作还面临着很多不完善、不适应的状况。这些问题的存在，在一定程度上影响了监狱工作的健康发展，本文从监狱工作实践的角度出发，对监狱基层基础工作面临的问题，监狱基层基础工作的思考等谈几点认识和体会，敬请同志们批评指正。
一、监狱基层基础工作面临的问题
（一）基层警力配置不合理。基层警力是监狱安全稳定和执法的保障，但很多监狱在警力配置上出现了头重脚轻的状况，形成了三多二少现象，一是监狱机关警力多，个别监狱机关民警远远超出三分之一以上的警力，削弱了基层的力量；二是领导指数多，一些监狱的监区长、科室长等环节干部过多；三是辅助岗位多，有的监狱监控中心、会见中心、警备队、防暴队、监狱企业等非押犯单位民警比例过高。某省一监狱有在职民警1300多人，其中直接管理罪犯的只有300多人，其余都被机关、环节干部、监狱企业等非押犯单位占用。由于监狱机关、环节干部、非押犯单位民警比例过大，削弱了基层民警力量，造成了监区民警少，直接管理罪犯民警少的状况，监区、分监区民警配置远远低于《司法部关于加强监狱监区、分监区和劳教所大队、中队建设的若干规定》中监区的警力配备比例为罪犯总数的3％；分监区警力配备比例不得低于罪犯总数的8％的规定，有的分监区甚至连4%都达不到，很难达到民警直接管理和有罪犯必须有民警的要求。
（二）基层警力使用不科学。为了保证监狱的安全稳定，有关部门要求监狱每天24小时内，至少保持三分之一的警力值班备勤，重要节假日，国家重要政治活动或庆典期间，监狱每天24小时内，至少保持二分之一的警力值班备勤。这一规定的主观愿望是为了保证敏感时期监狱的安全和社会稳定，但实践证明，此举弊多利少，缺乏科学性。首先，三分之一或二分之一的值班备勤，意味民警三天或两天值一次班，使民警长期处于紧张疲劳状态，不利于民警的身心健康；其次，夜间是罪犯就寝的时间，不需要过多警力进行管理，值班备勤除少数民警看监控、值瞪眼班外，大多数备勤人员基本就是睡觉，如果第二天休息，分队民警就有三分之一或二分之一的时间不在岗，对于掌握罪犯思想动态，直接管理罪犯都带来潜在的隐患；再次，长期投入三分之一的警力值班备勤，就会削弱正常的管理力量，在目前监狱警力短缺，基层警力不足的状况下，造成警力的极大浪费，本身对监管安全就构成了严重的威胁。如果再遇开会、学习、其他民警请假、休假、培训和突发事件，就会出现二班倒的“隔日乐”现象，甚至是“连轴转”状况，严重影响正常工作。
（三）基层民警工作量重、压力大。监狱民警是一种高强度、高压力、高风险的职业，主要来自三个方面：一是监管安全稳定的压力。安全稳定是监狱工作的首要任务，一次管理上的失误就可能造成一次监管安全事故，随之而来的是严肃的纪律处分，甚至意味着个人职业生涯的结束或刑事责任。一线民警为做到“零失误”，工作中如履薄冰；二是来自人身安全的威胁。在一线工作的民警，长期处于改造与反改造斗争的前沿，潜在的危险每时每刻无不威胁着民警的生命安全，“12.15”、“10.17”等血的教训，无不提示着监狱民警，他们所坚守的是货真价实的“火山口”、“炸药库”；三是严格文明执法方面带来的工作难度。现在的罪犯在权利保障、既得利益等方面有很强的维权意识，而一部分民警的素质还不能完全适应这种管理要求，这就加大了管理工作的难度。另外基层民警的工作职责集狱政管理、教育改造、生产经营于一身，加之生产车间人员密集，空气流通不畅，噪音大，使民警长期处于一种超负荷、孤立而封闭的工作环境中。大量繁重、单调、重复的管理与被管理，教育与被教育，改造与被改造，使基层民警分身无术，工作常常处于疲惫状态。
（四）基础设施存在的问题。一是硬件不硬。尽管在监狱体制改革以后，监狱狱政警戒设施有了明显的改善，一些诸如对讲机、警笛、警棍、警戒具、催泪枪、麻醉枪等先进的技术防范手段逐步运用到监狱管理工作之中，但与公安机关配备的技术装备来讲，监狱民警的单警装备还相对薄弱。监狱的监控系统也存在诸多不足，大部分监狱视频监控系统仅能保障罪犯在监视范围内的录像和记录，而缺乏智能分析和辨识功能，无法在异常情况下有效地预警和进行相关联动与控制。为了弥补技术上的缺陷，很多监狱投入大量的警力进行24小时昼夜值班看守，由于监视器小、视频分辨率低，罪犯的很多举动不能被及时察觉，加之成百上千的探头不能同时在监视器中显现，仍然留下很多死角和漏洞。科学技术不但没有解放生产力，还要投入大量的警力昼夜看守，形成科学技术背景下新的生看死守。二是软件不强。随着监狱信息化建设的发展，在不断增加硬件设施的基础上，由于我们缺乏技术人才，开发不了相应的运用软件，尤其是确保监管安全的技防设施系统软件的开发还属于空白，保安全的主要手段还是依靠人的严防死守。计算机网络建立后，局域网的功能得不到应有的发挥，缺少有效信息的传递，经常出现“有路无车”和“车少路闲”的现象。
（五）制度建设存在的问题。监狱工作制度建设总体滞后。尽管已经有了《监狱法》，但由于历史的局限，《监狱法》条文笼统、简单、涵盖性不全、缺乏操作性，并且没有配套的《实施细则》，制度建设不统一、不规范。如罪犯减刑制度的设计，有的省市区监狱每季度呈报一次减刑，有的半年呈报一次，有的每年度呈报一次，在减刑幅度上有的监狱一个功可减刑6个月，有的只能减刑3个月，在减刑面上，有的监狱减刑比列占押犯的20%，有的占30%，还有的占40%以上，造成严重的执法不公；再如罪犯到社会医院治疗费用的负担问题，有的监狱执行的是罪犯家属承担，有的执行的是监狱承担，有的是按城镇职工医疗保险的范围和规定承担报销费用，有的是监狱全额承担，因为没有统一、具体、明确的规定，各地在费用的负担上掌握不一，在一定程度上影响了监狱执法的公信力。同时，哪些工作应该属于法律调整的范围，哪些工作应该属于制度调整的范围，哪些制度应该由司法部、省市自治区监狱管理局制定，哪些制度应该由监狱制定也不明确，势必造成有些工作的真空地带，给基层执法带来难度。另外，现行制度缺乏系统性和协调性，存在相互碰撞、相互冲突的问题。比如，要求民警三分之一值班备勤和基层民警8%配备的矛盾冲突；比如监管安全要求监舍、生产车间的门窗必须安装护栏、上锁、实施封闭管理和安全生产要求监舍、生产车间必须保持安全通道畅通的矛盾冲突等，在制度设计上都存在缺陷，使基层工作无所适从。
二、加强基层基础建设的几点思考
（一）加强基层民警队伍建设。切实抓好民警的思想政治工作，营造一个良好的政治氛围。一是要加强教育的针对性，增强实际效果，把思想政治教育寓于各种喜闻乐见的文化活动之中，增强知识性、艺术性、趣味性，应在监狱局域网内建立起专门的思想政治工作网站，充分贴近民警生活、学习和工作的实际，集中回答民警关心的热点、难点问题，又可以采取个别网上交谈，双向交流，同时还能面对不同地域、不同阶层的广大民警进行政治理论宣传教育；二是要加强基层民警作风建设。要大力倡导脚踏实地，求真务实的工作作风，彻底抵制弄虚作假，工作漂浮，照顾关系犯、人情犯的作风，不私自与罪犯家属拉关系，不向犯属吃、拿、卡、要，鼓励民警争先创优，营造“人人争先进，个个争上游”的良好氛围，倡导开拓创新风气，鼓励民警献计献策，提倡拘小节、树形象的风范，促进民警优良作风的养成；三是严格教育，提高素质。队伍建设是搞好监狱工作的根本，提高监狱基层人民警察素质是提高执法水平的关键。监狱机关应加强和改进监狱民警思想政治教