本文获2012年中国监狱工作协会监狱学基础理论专委会征文二等奖。
本文编入《监狱学基础理论研究与探讨――关于罪犯的研究专辑》
主编：郭忠华中国监狱工作协会监狱学基础理论专委会2012年9月出版
【内容提要】面对居高不下的刑释解教人员重新犯罪率，以及刑释解教人员重新犯罪给社会稳定带来的严重危害。虽然国家从一定程度上意识到了加强刑释解教人员管理服务的重要性，制定了一系列的政策措施。但在实践中，由于相关法律的缺失，使得对刑释解教人员的管理和服务缺少法律和制度保障，对刑释解教人员的管理服务还有待进一步完善和创新。必须通过健全法治，理顺体制，规范和加强对刑释解教人员的管理服务工作。在立法上对传统的刑释人员管理服务体制等进行完善和创新，才能通过对刑释解教人员管理服务，达到减少和预防重新犯罪，促进社会和谐的目标。
党的十六届六中全会确立了构建社会主义和谐社会的重大目标任务，提出要加强和谐社会的司法保障，预防和减少犯罪。党的十七届四中全会又将社会管理创新明确为政法工作的三项重点工作之一，作为促进社会和谐的重要抓手。构建社会主义和谐社会的目标任务以及社会管理创新都对刑释解教人员的管理服务工作提出了新的更高的要求。降低刑释解教人员的重新违法犯罪率，是最大限度地增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素的重要工作，所以加强对刑释解教人员的管理服务，是维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的客观要求。
一、当前我国刑释解教人员回归社会后的现实表现
尽管总体上说绝大多数刑释解教人员没有重新犯罪。但近年来我国居高不下的重新犯罪率和刑释解教人员屡屡在重大恶性刑事案件中对社会造成的严重危害，已经成为我国刑释解教人员回归后现实表现的最重要的方面。我们从经常见诸网络、报刊等媒体的三类新闻中可以有深刻感受。一是公安机关凡是碰到留下线索较少、作案手段凶残的重大恶性刑事案件，必然是以排查“两劳”释放人员（刑释解教人员）入手，而且还基本不会有误。二是每每破获黑恶团伙，其头目、骨干绝大多数肯定是刑释解教人员。往往介绍打掉一个黑恶团伙的文章里边必有一句xxx纠集xxx等一大批“两劳”人员……三是近来来中央提出了以降低刑释人员重新犯罪率作为监狱工作的首要标准。这些信息不仅从侧面上有力地应证了居高不下的刑释解教人员的重新犯罪率，我们更可以看到刑释解教人员对于社会稳定造成的重大隐患，以及通过重大恶性案件、作恶多端的黑恶团伙在人民群众心中造成的对刑释解教人员的可怕认知。所以人民群众对于刑释解教人员与其说带有偏见和歧视，不如说更多的是一种恐惧和担心。人民群众也必然要求我们加强对刑释解教人员的管理创新，促进社会和谐。
二、当前我国对刑释解教人员管理和服务中存在的突出问题
（一） 法律上的欠缺，导致制度上的软散。
当前，我国对刑释解教人员的管理和服务存在法律规定的刚性不足、保障性不足、可操作性不强等问题。我国对刑释解教人员的管理服务工作除了《监狱法》等法律规定了涉及刑释解教人员安置帮教的部分原则性条款外，至今没有制定一部专门、系统、规范的刑释解教人员管理服务、社会保护的法律规定，一些行之有效的经验和做法没能及时总结规范和上升到法律高度，主要依靠国务院、综治委协调下发的政策性文件来指导这方面工作。由于没有一部权威性、约束力强的法律明确刑释解教人员的“管理服务”，也没有明确社会各个职能部门的职责权限。所以，对刑释解教人员的管理服务于法无据，难以真正落到实处。地方管理服务部门仅负责手续材料的衔接接收，而没有义务也没有能力予以更有力的管理和服务。造成管理服务工作的开展缺乏法律依据和制度性保障，有关的一些管理服务和保护援助措施难以全面落实。另外，由于法律规定的“软散”，管理服务工作的体制也不到位，司法行政机关的基层工作部门业务繁多，人员编制少，工作量大。对于刑释解教人员的管理服务只是处在应付日常工作状态，工作无法做到细致、深入、扎实、连续，其他机构相互配合也常常会出现相互推责的情况。司法行政系统与各成员单位之间没有形成一套切实可行、操作性强、运行通畅的联动机制。比如，各级综治部门虽然普遍把刑释解教人员的帮教工作纳入到社会治安综合治理目标考核的内容，但大多是工作目标不明确，工作责任不落实，工作措施不细化，考核也往往停留在排查统计数据和档案资料管理的层面。
（二） 重管理，轻服务
一直以来，我国在对服刑人员的管理和服务中，侧重于加强对刑释解教中的重点人员的管理，服务是配合、从属于管理的一种手段。而且不是针对所有的刑释解教人员。当前存在的主要问题是对刑释解教人员重管理，轻服务。这一方面是对刑释解教人员“二元论”的认识不足。只认识到刑释解教人员是高危群体，忽略了他们也是需要帮助的苦难群体。另一方面当前加强刑释解教人员的管理是比较刚性，能看到效果的。而对刑释解教人员的提供服务，没有那么直观的效果。加之社会对刑释解教人员还存在一定程度的偏见，对于他们回归后面临的困难存在“罪有应得”的错误认知，也客观上加深了这种重管理，轻服务的局面。这其实是对管理和服务两面性的认识不足，没有能够正确理解和把握管理和服务在预防和减少刑释解教人员中的作用。
从刑释解教人员的角度来看，他们才脱离了监狱、劳教所严格的管束，才获得了梦寐以求的自由。而他们大多都是一无所有的回归了社会。他们内心更需求的回归后得到服务、社会保护，对管理是有抵触的。如果我们只重管理，轻服务。只追求通过管理达到控制而减少和预防重新犯罪的目的的话。必然与刑释解教人员需求服务，而不是管理限制相冲突。他们甚至会认为这是一种歧视和偏见。那么，显然对刑释解教人员的管理服务只是我们一厢情愿的行为。在调查中我们发现，对刑释解教人员来说，管控是各部门找上门，刑释解教人员有困难找上门却难解决。辖区内有刑事案件，刑释解教人员首先是怀疑对象，一般都要受到调查；遇到国庆、两会等特殊日子组织刑释解教人员“学习”已成了各地维护稳定的固有模式。看似到位的管理，却实实在在的忽略了刑释解教人员的感受，自然的把他们划入了一个特殊的群体，刺激着他们回归后本就脆弱的心理。需知对刑释人员的管理服务，是为了降低他们的重新违法犯罪率，预防和减少犯罪。刑释解教人员才是此项工作的主体。对刑释解教人员的管理和服务，只有立足在以人为本的服务的基础上，加强和完善管理才能发挥刑释解教人员的主体作用，形成良性互动。开创刑释解教人员管理服务的全新局面。
（三）刑释解教人员的管理还存在较大隐患。
1、重点人员的管控缺失，易重新犯罪。监狱劳教所与刑释解教人员管理服务机构工作衔接不力，部分刑释解教人员出监后没有同家庭和基层组织衔接就直接回流社会，成为人口管理的盲区，有的重新违法犯罪。在已衔接的人员中，绝大多数是改造较好的刑释解教人员，他们在刑释后返回原籍，通过劳动，自食其力。而不返回原籍直接流入社会的人员中，一部分是“三无人员”（无家可归、无业可就、无家可投），一部分属于主观恶性程度高，没有改造好的人员，他们出狱后，四处游荡成为社会不稳定的因素。
2、假身份的人员比例大。自报身份、身份信息不详、身份虚假等问题成为刑释解教人员管理和服务工作的症结。而他们又恰恰是重新犯罪的高危群体。
3、人户分离严重。人户分离增加管理和服务难度，管理和服务对象游离于工作视线之外。不能准确了解掌握管理服务对象的有关信息，底数不清，去向不明，会导致刑释解教人员管理服务工作处于被动地位。
（四）监狱、劳教所回归教育和社会管理服务两方面各自为战。
一直以来，各地监狱、劳教所回归教育和社会对刑释解教人员的管理服务两方面各自为战，呈完全分割的状态，缺乏交流和共同协作的发展，不具备应有的衔接。特别是在我国异地服刑的情况比较普遍，例如新疆生产建设兵团关押着数万服刑人员，95%都是来自全国各地。广东监狱关押的服刑人员中也多数是外省服刑人员。监狱、劳教所与社会管理服务机构更难以衔接和沟通。
由于这种沟通衔接的缺乏，对刑既没有家庭经济支持的刑释解教人员，也无法申请最低生活保障金的尴尬局面，可以通过充分适用临时救助原则加以解决。
2、 提前利用就业培训经费。在监狱、劳教所加强对服刑人员、劳教人员的劳动技能培训。为他们回归后的就业创造条件。劳动和社会保障部门要对刑释解教人员提供就业指导服务和就业岗位信息，刑释解教人员参加由各级劳动和社会保障部门组织的再就业定点单位培训的，经考核合格实现就业后，可根据当地政府有关规定减免培训费用
3、多渠道促进就业，让刑释解教人员充分享受公共就业服务和有关就业扶持政策。应进一步做好刑释解教人员就业、就学以及社会保险方面的工作。可探索创办安置实体，建立安置基地。
（三）着力构建教育矫正和刑释解教人员管理服务一体化机制，加强沟通衔接，实现无缝对接。
实现大墙内和大墙外的结合，即服刑、劳教阶段的教育矫正和刑释解教后管理服务相结合，实现监狱、劳教所与刑释解教人员管理服务工作的“一体化”与“无缝对接”。也就是说要着力构建教育矫正和管理服务一体化工作机制，形成刑释解教人员回归前教育、培训、重新犯罪可能性评估与刑释时的信息交换、及时衔接、帮教落实以及刑释解教后的落户安置、重点管理、就业帮扶等措施的有机衔接和密切配合，充分发挥各自的职能作用，做好对刑释解教人员的管理和服务，预防和减少重新违法犯罪。
（四）建立刑释解教人员信息库，掌握信息，做好分类管理。
过去没有形成统一的网络式信息管理系统。刑释解教人员管理服务机构对本地区在监狱、劳教所内到底有多少人不清楚，在监狱、劳教所内的表现及回归后是否存在重新犯罪可能性并不了解。管理服务时常出现空白和断档，刑释解教人员回归社会后脱帮、脱管、脱教，为重新犯罪埋下了隐患。所以建立刑释解教人员信息库非常必要。刑释解教人员信息库的建立，将为有关部门有针对性做好刑释解教人员管理服务工作提供极大的便利。各级公安、司法机关要整合信息资源，依托公安信息网和刑释解教人员信息管理系统，建立本辖区的刑释解教人员信息库，建立专用网络，实现刑释解教人员从入监（入所）到回归社会的相关信息直接与当地公安机关、常住地派出所、基层管理服务机构、社区共享，保证有关衔接手续和情况在网上办理。对于无法实现信息化的地区，监狱、劳教所要及时、准确、规范地把即将回归社会的刑释解教人员的情况、表现、技术特长、刑释（解教）通知书、资料通过电话联系或信函寄送到他们回归后的户籍地或居住地管理服务机构、社区、刑释解教人员家属。
（五）强化组织领导，理顺管理体制
1、 明确职责，整合资源
目前，各地对刑释回归人员的管理体制不一，有的由公安部门负责，有的由综治委负责，有的由司法行政部门负责，体制不一，有的有机构，有的则无，组织不一。各级管理服务工作机构要在党委和政府的领导下，将刑释解教人员管理服务工作作为构建社会主义和谐社会，落实社会治安综合治理的一项重要内容。按照中央综治委等牵头，公安、司法、劳动、工商、税务、教育等部门参加，成立刑释解教人员管理服务协调小组，按照各自业务，分工负责，层层分解，督促检查，认真落实。日常工作可由司法行政部门归口管理，基层司法员负责指导村委、治保等对刑释解教人员的管理和服务。同时各级司法行政、公安、劳动和社会保障、民政、财政、税务、工商、人民银行等部门要切实履行职责，发挥职能作用，加强协调配合，为刑释解教人员的就业和社会保障提供服务和指导，做好促进就业和社会保障工作。各级工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织应充分发挥各自的优势，动员组织各方面力量，协助做好刑释解教人员的就业和社会保障工作。
综治委要充分发挥其组织、协调、指导本行政区域刑释解教??会的对接工作纳入重要议事日程，明确公安机??所等职责，落实联席会议制度，总结工作，分??、管控难、帮教难、就业安置难的具体问??置资源，共同研究刑释解教人员管理服务难题。帮助解决经??进刑释解教人员管理服务的健康协调发展。
2、 搞好考核，综??加强对刑释解教人员回归社会对接工作的检查??刑释解教人员回归社会的衔接、后续照管、管??不合格的单位，或因责任不落实、措施不??甚至参与重大刑事案件或群体性事件的，要实??要加强综合治理，将刑释解教人员回归社会后??有机结合起来。、
3、 重视基层、强化建设
刑释解教人员回归社会后，大量的日常工作离不开社??题，长期以来一直是制约这两类单位工作健康??作领导机构建设，配齐配强工作人员，尤其要??管理和服务经费纳入财政预算，并于经济??法所规范化建设的要求，解决基层司法所的编??服务工作专项经费统一列入各级政府的年度财> （六）、建立健全刑释解教人员管理工作员回归社会再犯罪可能性评估。在刑释解教人员管理服务工作中??和减少刑释解教人员犯罪的重要手段。既有利于管理服务部门根据不同类型的刑释解教??务帮教工作，又能增强工作的预见性，提高工作效率，
2、户??提前介入工作。对于有明显重新违法犯罪倾向做好无缝对接工作。在这些人员刑释或解教之??和村（社区代表）在此类人员刑释或解教之日??接回去有人管理，遇到困难有人帮”的政策。??要立即与其见面，了解情况落实帮教措施 style="text-indent:2em;"> 当地公安派出所、刑释解教人员管理服??部分人员进行清查，做到底数清、情况明??城市街道采取管理帮教措施。对外出务工的刑??和公安机关取得联系，共同做好管理服务工作居住地双向管理机制。加强对刑释解教人员中??底排查工作非常重要。许多“三假”人员证实??作，创新管理模式，将流动人口中刑释解教人施。对具有潜在较高风险的刑释解教人员建立??刑释解教人员之中的高风险人口管理档案，一??犯罪事实“五清”。
7、建立跟踪> 建立稳定的跟踪回访帮教的长效机制。同时，地方在实施接茬、针对性帮教措施时??置情况、就业情况通报给监狱，以便监狱style="text-indent:2em;"> 8、宣传引导机制
要注意发现和培育刑释解教人员回归社会后??典型以及管理服务的先进做法，并进行总结和??同时，通过宣传来引导广大人民群众掘弃??更多的帮扶和关爱。
参考文献：
1、 冯建仓：《宽严相济刑事司法政策视野下第7期。
2、 李愈：《关于做好刑释解教人员安置帮教衔?。