李奋飞 【内容提要】 十八届三中全会公报再次表达了对刑事司法活动中人权保障机制的关注，而诉讼过程中最需要予以保障的无疑是被追诉者之人权，身处羁押状态下的被追诉者的人权更是重中之重。为使在押人员就其在羁押期间遭受不正当待遇可享有有效救济，我国部分检察机关的监所检察部门试行了在押人员投诉处理机制，效果不俗。但实证研究表明，这一机制仍然存在一些问题，需要从强化法律监督力度、探索准司法化机制、消除不必要疑虑等方面加以完善。 【关键字】 在押人员 投诉机制 看守所 检察监督 实证研究
在押人员投诉处理是指身处看守所等羁押场所的在押人员对其生活待遇、人身权利、诉讼权利等方面有不满时向有权者提出，以寻求解决的一种救济方式。《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《囚犯待遇最低限度标准规则》、《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》等国际文件，均强调了在押人员的投诉问题，并倡导各国建立相应的在押人员投诉处理机制（以下简称“投诉处理机制”），其目的则在于为在押人员提供有效的权利救济途径。在我国，检察机关作为法律监督机关，负有对看守所等羁押场所的监管活动进行监督并为在押人员提供权利救济的职责。为探索更好地履行监所检察监督的方式，提高监管活动的规范化水平，切实保障在押人员的权利，部分地区检察机关也试行了在押人员投诉处理机制。在实行达24年之久的《看守所条例》即将修改之际，为深入考察这一新机制的真实运行状态，笔者选取两个试点单位进行了实证研究，以期促进这一机制的完善和推广。
一、研究方法 为便于研究，笔者选取了A、B两个地区的看守所作为研究对象。其中，A市地处我国中部地区，经济发展水平在本省位于前列。该市看守所位于市区，有监管民警40余人，驻所检察官4人，设计关押量为1000人，日常羁押人数一般为700至800人，属大型看守所。B市地处我国西部，属于少数民族聚居地区，该市看守所于2000年开始投入使用，共有监管人员42人，驻所检察官3人，设计关押量为800人，目前月平均羁押人数为400余人。两地看守所的监所检察部门分别于2012年初和2013年初，依托自身监督权能，与当地公安监管部门合作，开始探索在押人员投诉处理机制。 之所以选择上述两个地区的看守所作为研究对象，主要基于以下几点原因：第一，这两个地区的看守所及派驻检察室，无论是硬件水平还是执法水平，在国内都具有普遍性。在押人员投诉处理机制在这两个地区的试点情况，在某种程度上具有普遍意义。第二，上述地区的监所检察部门都具有较为浓郁的改革创新意识，能够积极主动地接纳并且推进该项机制，提供了难得的政策环境。第三，上述两个地区的检察机关能够为笔者研究数据的收集提供有力的支持。 为更好地评估投诉处理机制的实践效果，2013年底，笔者专门访问了上述两个地区看守所的驻所检察室，开展实证调研活动并收集相关数据。具体研究方法主要包括：（1）问卷研究，主要内容是看守所在押人员对投诉处理机制的态度。笔者向试点看守所所有的在押人员发放了问卷，以了解目标人群对投诉处理机制的了解程度及其态度。（2）访谈活动，主要目的是对投诉机制的运行情况进行定性研究。访谈采用一对一的形式，由笔者分别与驻所检察官、监管民警、在押人员进行相同主题的谈话。（3）实地查看与走访，即通过现场观察了解机制运行过程中在押人员羁押生活条件、法律权利保护状况等相关数据。 需要说明的是，由于羁押场所的特殊属性，笔者很难找到合适的比对组来验证新的投诉处理机制给所内氛围带来的确切变化。笔者曾经试图在两个样本城市所在的省份内寻找到与研究对象类似的看守所，作为研究的比对组。但遗憾的是，在羁押人数、管理水平、硬件基础、政策环境等各方面与研究对象相匹配的看守所，实际上寥寥无几，我们不得不作罢。而在样本对象内部寻找比对组，也似乎有所不妥。首先，即便一部分在押人员不适用新的投诉机制，驻所检察官的有限数量与监管民警的频繁换岗，都决定了实验组与比对组的绝对隔离是无法保证的。其次，也是最为重要的一点，这种研究模式将会破坏在押人员公平接受投诉机制的权利，有违研究道德。故而，笔者只能放弃横向对比的方案而使用纵向对比的方式评估研究结果，即以研究对象启动投诉处理机制之日作为时间轴点，对比该节点前后的数据。因而，笔者调阅了监所检察部门的档案材料、工作记录等数据，统计过去两年时间内，检察机关接受在押人员投诉、控告的次数以及处理情况。然而，由于新机制启动前各看守所内均无规范化的投诉处理机制，执法主体对于投诉范畴的理解也较为模糊，呈现的数字难免“失真”。例如，在A市看守所，在本研究开展之前两年里，驻所检察官每年受理的投诉不过3、4件。但是，这并不一定意味着实际发生的投诉量就仅此而已。据我们了解，还有为数不少的投诉是经口头提出并处置的，并未登记在册，而这并不违反看守所内的档案收集制度。对这部分数据，笔者通过访谈等方式作了收集。
二、样本地区投诉处理机制的制度设计 “对于一切事物，尤其是最艰难的事物，人们不应期望播种与收获同时进行，为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程。”[1]对于投诉处理机制而言，试点规则的创设就是这一过程的起点。毫无疑问，投诉处理机制是检察机关加强监管活动监督的重要组成部分。监所检察部门的法律监督工作是否能够有的放矢，切实达到监督纠正违法监管活动、有效保障在押人员权利的功效，投诉处理机制的科学性起到了不可或缺的作用。具体而言，驻所检察室通过在押人员的投诉，可以及时了解和掌握在押人员的思想动态，从中发现监管活动的薄弱环节及隐患，及时向羁押场所提出建议或意见，从而借助对在押人员各种投诉的处理，形成一套有效的监所法律监督体系。因而，投诉机制的规则设计直接关乎羁押场所内的法律监督效果，必须引起足够的重视。 正如前文所述，A、B两个样本地区均制定了投诉处理机制的具体规则，为其运作创造了制度基础。总的来说，样本中的在押人员投诉处理机制以现有的监所检察模式为基础，充分考虑了我国羁押场所内的实际情况，并借鉴了西欧一些国家的成型经验。为进一步完善投诉处理机制的运行规则，两个样本地区的监所检察部门多次主持召开专题座谈会、发放不同内容的意见征询表，向办案单位、律师、特邀监督员、在押人员及其家属广泛宣传投诉处理机制运行办法，归纳总结投诉集中的事项及其规律。总体而言，对样本地区在押人员投诉处理机制的考察，可以从机构设置和程序规范两个角度来进行。 （一）机构设置：集中处置与公民参与 在投诉处理机制中，驻所检察官是受理投诉的基本主体。两个看守所都不约而同地成立了专门的机构，负责组织协调在押人员的投诉事项，其中监所检察部门的成员在其中占据主体地位。以B市看守所为例，该市检察机关监所检察部门牵头成立了“投诉处理办公室”，地点设立在驻所检察室，办公室主任由驻所检察室主任担任，其组成人员也吸纳了部分看守所监管人员，主要职责是负责受理在押人员投诉、控告和资料的收集等，并严格按照相关评估制度进行分类评估，做出处理意见后报投诉处理委员会审查备案。根据投诉事项的类别，属于投诉处理办公室处理的，由其依法做出处理，属于其他机关或部门处理的，依法写出处理意见后移交有关机关或部门，并保证在押人员的投诉能在规定的时限内得到反馈意见。实际上，这个办公室成为投诉处理机制的“中枢神经”，不仅统一了投诉的窗口，避免政出多头，同时在看守所和驻所检察官之间形成了有效的制约关系，保证了投诉处置的公正性。而A市看守所，也在当地检察机关的主导下，成立了专门处置投诉事务的协调机构。但与B市相比，该机构进一步整合了检察机关内部的其他权能，特别是职务犯罪侦查权。这样一来，投诉处理机制的威慑力大大提升，也给其他部门拓宽了案源渠道，形成了二者间的良性互动。 在押人员投诉处理机制设计的一大“亮点”，便是公众力量的引入，即由平民组成投诉处理委员会。两个样本地区监所检察部门在设计试点方案时，充分参考了域外经验，将投诉处理委员会定性为复核处理机构。A市人民检察院聘任了11名委员组成在押人员投诉处理委员会，同时制定了《A市看守所投诉处理委员会职责》，设置投诉处理委员会定期通报交流制度，组织委员对案件进行调查处理，充分发挥委员会在投诉处理机制中的作用。而B市检察机关监所检察部门邀请6名特约委员组成在押人员投诉处理委员会，并推选出秘书长，牵头组织委员定期或不定期通报交流开展工作情况、组织委员入所巡视和查看。此外，为了充分发挥委员会在投诉处理中的积极作用，该市还明确其主要工作职责为对投诉处理办公室上报的在押人员投诉事项进行审查备案，对处理结果有异议的提出书面建议并进行复核。必要时也可以采取听证、调查、查阅案件材料等方式，做出相应的处理。 上述两个地区的投诉处理机制在构建中引入由公民组成的委员会，在很大程度上有助于提升机制运作的公信力。因为“司法活动的人民性要求在检察和审判过程中公民的合法有序的直接参与。”[2]而民众的参与是解决当前司法改革诸多“疑难杂症”的良药，对于监所检察部门主导的投诉处理机制而言，民众的积极有效参与有助于回应外界对监所检察工作的质疑，促使监所检察工作以更为公开和公正的形象展现在民众的视野中，同时提高对看守所监管活动的监督力度，切实保障在押人员的权利。 （二）程序规范：公正平台的构建 在世界范围内，在押人员投诉处理机制已然呈现出准司法化甚至是司法化的特征。例如在荷兰，投诉机制从启动到终结，无不体现程序正义的理念。首先，每一位在押人员在进入羁押场所伊始，都接受了充分的权利告知，确保了解并掌握投诉的方法和渠道。为了打消顾虑，保密性被作为原则加以贯彻。每个羁押场所都安置了投诉箱，并且只能由处理投诉的委员会开启，投诉材料会通过密封信笺，秘密投入箱中。其次，在投诉程序进行的过程中，在押人员可以聘请律师帮助其收集证据、参与听证，尽可能地获取法律服务。律师的介入平衡了在押人员与羁押场所之间的力量对比，在一定程度上反映了控辩平衡的理念。再次，听证程序的存在使双方可以“当面锣对面鼓”地展开对质，消弭了暗箱操作的生存土壤，增强了投诉处理机制的可信度；而在押人员对于程序的充分参与，也尊重了其主体地位，明确其享有充分发表观点等程序利益；而听证程序中的举证、质证环节，也有助于揭露事实，保证最终结果的公正性。最后，上诉机制的存在使在押人员拥有了获得进一步救济的途径。这是程序的自我修正机会，避免因个别偏差，而致在押人员于山穷水尽的境地。[3]鉴于在押人员投诉处理机制在我国属于新生事物，因此上述两个地区检察机关在构建投诉处理机制时，都借鉴、参考了国外的成熟经验，并形成了各具特色的运作机制。 1.权利告知 在押人员投诉处理机制在程序上的起点，应当体现在权利义务的告知程序中，以使在押人员可以了解投诉机制，掌握投诉的渠道。对此，两个样本地区的派驻检察室做了大量卓有成效的工作。在A市看守所，监所检察部门除了监督监管人员于每名在押人员入所收押时发放投诉处理告知书之外，还要求在每个监室都安装检察信箱，并向在押人员发放《在押人员被监管情况反馈表》和《在押人员投诉处理情况反馈表》，使其了解自己的投诉权利和投诉方式。而在B市看守所，按照派驻检察官的建议，管教民警在监区内通过集体教育、个别谈话等多种形式宣讲在押人员投诉处理机制，并在监区“阳光小报”开辟投诉处理机制专栏进行宣传，同时还将在押人员权利义务告知书和在押人员投诉处理试行办法放置在每个监室，供在押人员学习了解。驻所检察室主任还通过所内的闭路电视教育系统向全体在押人员宣讲投诉处理机制，公开承诺所有投诉一律有书面反馈，以赢得在押人员信任。从实践情况来看，大多数在押人员在进入看守所24小时内都获知自己享有投诉权利。在对A市看守所760名在押人员的调查中，当问及何时被告知自己所享有的投诉权时，在押人员的回答即验证了上述论断。（见图1）而B市看守所358位接受问卷调查的在押人员当中，也有高达91%的受访者在进入看守所7天之内就了解了投诉权利。（见图2） ┌────────────────────────┬───────────┐ │A.入所24小时内 │580 │ ├────────────────────────┼───────────┤ │B.入所后七天内 │65 │ ├────────────────────────┼───────────┤ │C.入所后一个月内 │20 │ ├────────────────────────┼───────────┤ │D.遇到需要投诉的事项时 │6 │ ├────────────────────────┼───────────┤ │E.从未告知 │57 │ ├────────────────────────┼───────────┤ │F.其他 │34 │ └────────────────────────┴───────────┘ 图1 图2 （图略） 2.投诉方式 在机制运行之初，为了便于驻所检察官的实际应用，投诉处理机制呈现出精密化的特征。首先，以在押人员投诉的保密性为前提，丰富在押人员的投诉渠道，如呼叫器、约谈机制、投诉信箱、律师、亲属代行投诉等，鼓励监室形成投诉氛围。这些在A市看守所都已经得到了体现，并且日臻成熟。而B市看守所则进一步拓宽了投诉渠道。检察官在接待大厅、办案接待室以及在押人员监室内放置纸、笔和各类投诉申请表；在便于投递的地方安装了检察官信箱方便在押人员及家属、律师书面投诉；建立落实检察官和特邀监督员常规约见制度。他们还制作了联系卡，公布预约投诉电话、官方微博和QQ邮箱号码，方便社会各界监督和投诉。尤其是创新推出了“派驻检察室在线”QQ投诉受理模式，由派驻检察室主任通过腾讯QQ面对面受理和答复在押人员家属咨询投诉和意见建议，进一步畅通了在押人员家属及律师代为投诉的渠道。 此外，鉴于投诉处理机制的一大困境是在押人员担心被报复而不敢投诉，[4]因此保障保密的投诉环境，促使在押人员放心大胆地去争取自己的权利便非常重要。为此，B市派驻检察室创新推行秘密投诉程序，精心设计了秘密投诉申请表，用不同颜色的纸张打印以便于区分，在纸张背面设置期待投诉方向选项，这样就保证了检察官拿到投诉信件时，不打开信件就能按照在押人员投诉意图转递处理，保障在押人员隐私权。而对于涉及歧视、骚扰、性取向等其他受法律保护的权利受到侵害时，在押人员不愿意公开谈论特别严重或敏感的事项适用保密投诉程序，在押人员可以自由选择受理人。影响投诉的另一个因素是在押人员不知如何投诉，因而了解投诉信箱的所在位置，就成为确保在押人员行使投诉权利的重要前提。就目前的情况来看，A、B市看守所内的大部分在押人员都已经掌握了投诉信箱的位置。例如，在A市看守所接受访问的737人之中，了解信箱位置的人数就达到了708人。而在B市接受访问的358人当中，知晓信箱位置的人数也达到了350人，仅有8人表示不了解信箱的地点。（见图3） （图略） 图3 3.受理投诉 B市监所检察部门独创性地增加了对投诉事项的分类评估机制，由投诉处理办公室主导，将投诉事项区分为A、B、C、D四类，分别制定了不同的受理模式。具体而言，A类案件是指，监管人员严重违纪、违法办案，可能构成犯罪的；执法中利用权力索取、收受在押人员及亲属财物已严重违纪或构成犯罪的；相关人员严重侵害在押人员人身等权利，可能构成犯罪的。这类案件由投诉处理办公室审查后，报投诉处理委员会备案，依法转检察机关控告申诉部门处理。B类案件是指，办案单位执法人员违规执法办案，不按规定告知、保障在押人员合法权益以及其他违反办案规定事项尚不构成犯罪的；看守所监管人员违规管理，不依法履行职责或者侵犯在押人员合法权益尚不构成犯罪的。这类案件由投诉处理办公室审查后，根据有关规定做出处理决定或者转有关单位审查处理，报投诉处理委员会审查备案。C类案件是指，在押人员在押期间破坏监管秩序或侵犯他人合法权益尚不构成犯罪的。对这类案件，能够当场受理并答复处理的，由投诉处理办公室人员会同监管民警当场答复处理；需要报投诉处理委员会审查处理的，由投诉处理办公室提出处理意见后，报投诉处理委员会审查。D类案件是指，在押人员对执法人员的服务性需求和求助及对监管场所人性化执法工作的意见和建议。此类案件由投诉处理办公室直接转交相关部门或单位处理。据B市驻所检察官的介绍，进行分类评估主要是考虑到投诉事项的范围较为庞杂，需要分流处理以提高受理投诉的效率。 4.投诉的处理 在A市看守所，投诉的处理主要涵盖以下几个内容：第一，明确投诉处理主体的调查方式，包括询问、查询、调取等非强制性手段。第二，在必要情况下可开展听证活动，赋予在押人员程序参与权。第三，明确投诉处理期限，规定处理期间不得超过15个工作日，体现及时性原则。第四，赋予投诉者救济权，当投诉者不满初步处理结果时，可以寻求进一步救济，由检察委员会听取投诉处理委员会的意见后，做出最终的裁决。（见图4） 而在B市看守所，针对不同类别的案件，监所检察部门明确了不同的审查、处理模型。针对A类事项，投诉处理委员会应当在3日内做出处理意见连同投诉材料及相关证据转交有关单位部门，接受投诉线索的单位在一个月内将处理情况书面反馈投诉处理办公室，投诉处理办公室在收到处理结果的3日以内答复投诉人员，报投诉处理委员会审查备案。针对B类事项，投诉处理办公室应当及时调查取证、收集相关证据，经查证属实的，在一个月内按相关规定做出处理决定，并将处理结果及时答复投诉人员；投诉人员对处理结果不服的，在收到处理结果之日起10日内向投诉处理委员会提请复核，投诉处理委员会在15日内复核审查，并将复核结果答复投诉人员。针对C类事项，投诉处理办公室根据投诉事项当场查清事实的，可当场答复或处理，不能当场查清事实或者需要投诉委员会处理决定的，应当在7日内报投诉处理委员会处理，并将处理结果答复投诉人员。针对D类事项，受理审查人员应当在3日以内将相关材料及建议转递相关部门，相关部门根据投诉事项做出处理结果，应当在7日以内将结果书面反馈投诉处理办公室，投诉处理办公室收到结果后应当在3日内答复投诉人员。 图4 （图略）
三、投诉处理机制的运行效果 自两个样本地区的投诉处理机制正式运行以来，看守所内究竟发生了怎样的变化呢？我们借助投诉处理的档案记录等提供的定量数据以及访谈、问卷等定性资料，考察了投诉处理机制的运行样态。尽管在横、纵向的比较层面，研究数据的分析可能存在着某些不足，但是并不妨碍我们审视时下看守所内发生的一些积极的变化。 （一）投诉氛围是否形成 两个样本地区的监所检察部门在构思这项新机制之初，便把营造看守所内的投诉氛围确定为重要的目标之一。而投诉数量增长与否以及幅度，毫无疑问是评估这一指标的重要依据。就我们目前掌握的情况来看，在押人员的投诉数量在两个地区的看守所均呈现了不同幅度的增长。比如在A市看守所，该机制运行半年之时，受理的投诉数量为23起，又过了半年数字增加到了73起，为期将近2年时投诉总量已经激增到了263件。（见图5）而在B市看守所，该机制运行半年时，投诉的总量为54件，而截至年底，这一数字已经增加到了百余起。由这些数字上的变化，我们可以初步判断，随着投诉处理机制运行的不断深入，在押人员的投诉积极性是不断提升的。 图5 （图略） 那么，是否上述数据就可以作为看守所内已经形成浓郁投诉氛围的证明呢？这恐怕还是有些武断的。对在押人员的问卷调查表明，有过投诉经历的在押人员只是少数。例如在B市看守所，受访的358人当中仅有26人曾经有过投诉经历。此外，182人还表示周围人也没有进行投诉，105人表示不太清楚。而那些不投诉的在押人员大多都表示其不投诉的原因是“没有什么可投诉的”。（见图6）那么事实是否如此呢？当我们询问B市看守所全部358名在押人员是否对看守所执法还有什么不满之处时，他们似乎做出了完全相反的表示。（见图7） ┌─────────────────────┬──────────────┐ │A.没什么可投诉的 │249 │ ├─────────────────────┼──────────────┤ │B.投诉了也没人管 │26 │ ├─────────────────────┼──────────────┤ │C.担心报复 │4 │ ├─────────────────────┼──────────────┤ │D.不知如何投诉 │6 │ ├─────────────────────┼──────────────┤ │E.其他 │0 │ └─────────────────────┴──────────────┘ 图6 （图略） 图7 这说明绝大多数在押人员对于其在看守所内的待遇和权利状况，还是存在不满之处的，故而所谓的“没什么可投诉的”并不足以令人信服。造成这一状况的原因可能在于在押人员对投诉处理机制尚心存疑虑。依据现有的数据，我们只能说看守所内在押人员的投诉积极性正在得到不断的调动，但投诉氛围恐怕尚未形成。对此，A市人民检察院的负责同志也认为，“目前，由于受到文化水平和人权意识的制约，在押人员的维权意识普遍不高，当自身权益受到侵害时，大多数在押人员选择忍气吞声，有的是害怕监管人员打击报复不敢投诉，有的是受本身文化水平所限不能采用书面方式投诉，有的对投诉处理结果缺乏信心，认为投诉无用，这就造成在押人员的投诉数量很小，不能完全反应监管中存在的问题。”尽管我们在机制建设上对书面投诉的保密性作了诸多努力，但是在押人员似乎依然心存怀疑。这从我们在B市看守所内统计得到的投诉方式比例分布中，便可见一斑。（见图8）大部分在押人员依然愿意选择口头方式投诉，而不是使用投诉箱等书面方式，更不会选择在大庭广众之下用报警器投诉。分析起来，这可能是由于同派驻检察官谈话的环境相对封闭，不会为其他人所知晓。 （图略） 图8 投诉方式的单一性可能还有其他原因。样本地区看守所的派驻检察官们收到的投诉多是针对诉讼活动和所内生活待遇的，[5]鲜有关于工作人员或在押人员殴打、恐吓和其他虐待的投诉，对此，可以B市看守所的数据为例。（见图9）那么，这是否表明看守所内的人权保障状况无懈可击呢？恐怕不尽然。通过图7我们可以发现，在押人员对日常监管执法活动并非毫无怨言。当然，单凭在押人员的一面之词，我们并不能确定看守所内是否真的存在不人道待遇。但是，即便不存在上述监管违法现象，也并不影响在押人员基于主观认知就该项理由提出投诉，而事实却是这类投诉几乎为零。究其原因，恐怕还是在押人员担心因此受到报复。这在一定程度上也反映出投诉氛围尚需进一步营造。 ┌──────────────────────┬─────────────┐ │A．生活待遇不好（如饮食、医疗等） │4 │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │B．遭到看守所民警的体罚、打骂、虐待 │0 │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │C．遭到办案警察的刑讯、虐待 │1 │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │D．被其他在押人员欺负 │0 │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │E.诉讼权利受到侵犯，如不让见律师、不允许申诉│0 │ │等 │ │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │F.其他 │19（基本上与案件本身有关）│ └──────────────────────┴─────────────┘ 图9 （二）驻所检察官对投诉处理机制的认可度 在与驻所检察官的交流当中，他们普遍认可投诉处理机制所带来的好处，认为投诉处理机制规范了监管活动，严格了监管纪律，提高了看守所的管理水平，强化了看守所的制度落实，管教民警也从开始的抵触对立到现在积极配合，监管行为日趋规范。通过对投诉问题的处理，增强了驻所检察室的监督力度，提高了驻所检察官处理投诉案件的能力和监督能力，充分发挥了监所检察职能，切实达到了人权保障和法律监督的双赢效果。此外，投诉处理机制还带来了意想不到的社会效益。检察机关派驻检察室对看守所的执法活动进行监督，定期将在押人员投诉处理工作情况向看守所通报，并将投诉处理结果向在押人员反馈，对在押人员情绪进行疏导，消除了看守所管理人员和在押人员之间的对立情绪，有助于维护社会稳定。 但派驻检察官们也表达了对投诉处理机制的些许担忧。对于对看守所监管活动的监督来说，驻所检察官所能依赖的法律监督权的具体权能直接决定着监督效能。只有检察机关享有强力的法律监督手段，投诉处理机制才能游刃有余地发挥效用。然而，监所检察监督刚性不足的问题由来已久，这既体现在法定手段的缺失，也反映为监督程序的粗漏。针对看守所监管人员的违法行为，无论是A市还是B市检察机关，都维持了《人民检察院看守所检察办法》所限定的监督方法。总的来说，驻所检察室对于看守所方面的法律监督，是一种“点对点”的监督，且不具有可逆性。只有在看守所实施了违法行为后，驻所检察室才能介入，具有事后监督特征；而且监所检察部门只负责发现问题，提出建议，不能做出实体处分。由于立法层面鲜见监所检察监督机制的刚性规范，不可避免地限制了其监督效用，进而影响投诉处理机制的实施效果。接受访谈的检察官们普遍承认，在实践中往往会因监督刚性的匮乏而对执法环节中的问题有所保留，一定程度上损害了监督职能的权威性。 （三）在押人员的信任度 就在押人员而言，经过一段时间的实践，其对投诉处理机制也呈现出更加信任的态度。在B市看守所312位接受访问的在押人员当中，对投诉处理机制持肯定态度的人数就达到了261人。（见图10）考虑到投诉处理机制施行的时间并不长，难免有些不足之处，因此这个数字还是值得肯定的。[6] （图略） 图10 此外，B市看守所的受访者中，26名曾经进行过投诉的在押人员对于投诉处理的结果总体持满意态度，其中仅有3人持不满态度。（见图11）这表明投诉处理主体给予了投诉者很好的回应。从反馈的时间长度层面来看，这一点也得到了验证。（见图12） ┌──────────────┬─────────────────────┐ │A.非常满意 │20 │ ├──────────────┼─────────────────────┤ │B.不满意 │3（没有任何结果） │ ├──────────────┼─────────────────────┤ │C.基本满意 │3 │ └──────────────┴─────────────────────┘ 图11 ┌────────────────────┬───────────────┐ │A.十五天内 │21 │ ├────────────────────┼───────────────┤ │B.1个月内 │0 │ ├────────────────────┼───────────────┤ │C.超过一个月 │0 │ ├────────────────────┼───────────────┤ │D.一直没有处理 │5 │ └────────────────────┴───────────────┘ 图12 但是，我们也应当看到在押人员对于投诉处理机制还存在不满意之处，这从一些数据中便可管中窥豹。例如考察在押人员与驻所检察官的接触频率时，我们吃惊地发现，表示“没有”或者“很少同驻所检察官约谈”的在押人员居然占据了大多数。在A市看守所，有584人表示从未和检察官约谈过，而与检察官约谈过的则只有151人。在B市看守所，也有相当比例的在押人员表示很少见到检察官。（见图13）就连B市看守所的驻所检察官自己看到这一数据，都大感诧异。这或许可以解释为什么在押人员更愿意向监管民警直接提出问题，而不是选择融入投诉处理机制。正是因为与检察官的接触几率过低，导致大多数在押人员甚至不了解派驻检察官与监管民警在职责系属上的差异。尽管较之监管民警，驻所检察官的身份无疑更加中立，针对一些敏感的投诉申请，由其受理显然更为合适，但是如此之低的接触机会，在一定程度上势必会制约投诉数量的增长以及部分在押人员的投诉积极性。 ┌───────────────────┬────────────────┐ │A.1次 │96 │ ├───────────────────┼────────────────┤ │B.2次以上 │79 │ ├───────────────────┼────────────────┤ │C.偶尔 │70 │ ├───────────────────┼────────────────┤ │D.很少 │67 │ └───────────────────┴────────────────┘ 图13 四、投诉处理机制的完善方向 通过对获取的定量数据以及定性资料的分析，笔者发现目前投诉处理机制还存在几个比较明显的缺憾之处。这些问题应当引起足够的重视，如若不然，势必会影响到该机制的进一步推广。可以说，正是这些不足的存在，为继续改善监所检察部门的在押人员投诉处理机制创造了前提条件。 （一）强化法律监督的刚性 目前有关羁押场所的立法对检察机关所开展的监所检察监督的法定程序、具体手段都语焉不详。例如，《看守所条例》仅在第8条对检察监督作了原则性规定，即“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督”。而监督手段和监督程序的缺乏，正是长期以来驻所检察官无力对看守所监管活动的规范化施加正面导向作用的重要制约因素。因此，在未来的羁押立法活动中，有必要在细化监督程序、手段、约束力等方面多做些文章，尤其是要强调一旦检察机关作出监督行为，被监督方必须予以合理回应，从而使监督权得到必要的尊重。 （二）强化投诉处理委员会的作用 正如前文所阐释的那样，投诉处理委员会的建立是在押人员投诉处理机制的一大亮点。但是令人稍感遗憾的是，在实践操作中，这一委员会所发挥的作用尚有待强化。在对机制规则进行设计之时，有人曾经希望将这一个由普通公民组成的委员会打造成为专司复核工作的组织，从而在一定程度上监督驻所检察官对于投诉的初次受理。但在A市看守所施行该机制的第一年里，投诉处理委员会竟然没有复核1起案件。那么，这是否说明派驻检察官的初次处理完全满足了在押人员的需求呢？在笔者先期于A市看守所内完成的问卷调查中，18名有过投诉经历的在押人员当中竟有16人不满投诉结果。（见图14）而在B市看守所，在348位接受访问的在押人员中，表示并不了解投诉处理委员会的竟然有264人。可见，投诉处理委员会并未能真正运转起来。在押人员甚至都不知道这个组织的存在，又怎么能期望委员会起到“把关”的作用呢？ ┌─────────────────────┬──────────────┐ │A.非常满意 │1 │ ├─────────────────────┼──────────────┤ │B.满意 │0 │ ├─────────────────────┼──────────────┤ │C.基本满意 │1 │ ├─────────────────────┼──────────────┤ │D.不满意 │16 │ └─────────────────────┴──────────────┘ 图14 一些驻所检察官在接受笔者访谈时表示，造成上述现象的主要原因是“所聘委员均为兼职人员，而委员们本职工作繁忙，开展投诉处理相关工作均占用业余时间，难以专心履行职责，在组织案件处理、案件听证、案件审核活动中难以将所有委员全部集中，对投诉处理机制的运行造成一定的影响”。事实上，笔者在与部分投诉处理委员会委员接触的过程中，也发现他们似乎并未对自己的功能定位有着准确的了解。在某种程度上，样本地区的投诉处理委员会似乎都正在衍化为以咨询、备案为主要职能的机构，呈现出了职权虚化的趋势，正在走人民陪审员、人民监督员等制度的老路，[7]这是值得我们警惕的。其实，投诉处理委员会的复核功能如果能够发挥实效，将有助于投诉处理机制获得公信力，也能减缓监所检察部门的压力。B市看守所派驻检察官曾经在1起案件中启动了复核程序，效果还是比较理想的。[8] 因此，进一步完善投诉处理委员会的功能运转，改变其边缘化的地位，是激活复核程序的重要契机。对此，A、B市的监所检察部门也是持认可态度的。然而，在笔者看来，只有进一步实现投诉处理委员会的独立运作，才能摆脱其被架空的尴尬境遇。目前，尽管投诉处理委员会的大部分成员都来自当地社区或社区的代表性机构，但其任命完全由当地检察机关决定，很大程度上妨害了自身应然功能的发挥。而从国际惯例的视角来看，这类委员会应当具有中立地位，才能够很好地监督执法部门，保障在押人员的基本权利。因此，未来的投诉处理委员会最好由地方人大，抑或类似的权威中立机关来任命，且委员会自行独立运作，摆脱与监所检察部门或看守所之间的关联，进而获取广大在押人员及其家属、律师等群体的更大信任。而在委员的选择上，也有必要进行专业化分工。例如，投诉处理委员会应包含以下五类人员：法律服务类人才，负责对在押人员投诉的涉法问题进行调查和解答，并可实施法律援助；医学类人才，负责对在押人员投诉的涉及疾病、伤害伤残等问题进行诊断和取证；心理学类人才，负责对有心理障碍的在押人员投诉进行疏导和危险性评估；妇女工作者，负责针对女性在押人员提出合理化建议，并做好教育调解工作；社工团体人员，负责依托其所属社团处理在押人员的生活类问题，毕竟这些社团都是能够提供专业化社会服务的非盈利组织。 （三）探索准司法化程序 前文分析指出，在世界范围内，在押人员投诉处理机制的运行已然呈现出准司法化甚至是司法化的特征。这一点尤为关键。从我国情况来看，目前这一机制运作的行政色彩尚比较浓厚，可以考虑在其中适当引入听证程序，增加其司法色彩，逐步促使该机制向准司法化程序迈进。事实上，两个样本地区都规定了处理投诉可以采取听证程序，但近两年来这种程序几乎没有适用过。B市看守所的派驻检察室曾经打算就1起投诉案件组织听证程序，但是因为在押人员家属的拒绝而作罢。其实，在押人员家属方面的顾虑也可以理解，毕竟听证程序的组织者是驻所检察官，而在在押人员的心目中，派驻检察室同看守所是站在同一条战线上的，其对于听证结果自然也持怀疑态度。但不论怎样，B市驻所检察室能有这样的魄力，还是很值得赞许的。听证程序是投诉处理机制公正性的重要象征，今后还有必要大力提倡和探索。可以考虑由投诉处理委员会承担组织工作，以体现程序的中立性，同时完善其中的举证、质证、辩论等环节；还可以通过引入在押人员律师的参与，扩大听证程序的影响和公信力。 （四）消除不必要的疑虑 在与样本地区监管人员的交流当中，笔者发现他们对投诉处理机制普遍有两个方面的担忧。第一，担忧自己成为恶意投诉的被害者；第二，担忧部分在押人员把投诉处理机制作为他们对抗正常监管活动的手段。其实，这多少反映出执法人员对投诉处理机制还带有一定抵触情绪。而事实上，投诉处理机制有助于保护执法人员免受不公平的批评和指责。在任何情况下，一个成熟的投诉机制应具备受理和应对恶意投诉的能力，这完全可通过执法人员保有能证明其行为适当的记录和证据来加以回应。监管人员应当进一步意识到在押人员权利应当受到尊重和保障的重要意义，只有把在押人员当作与自己平等的公民来看待，才能认知到投诉处理机制的存在必要性，进而很好地推动这项机制的运转。就监所检察部门来说，强化法律监督意识，坚持自己的中立地位，继续发挥在投诉处理机制中的主导作用，也能消除监管部门不必要的担心和疑虑。 四、结语 羁押场所内的派驻检察机制是一项具有中国特色的法律监督制度，而羁押场所内部的权力建构模式也的确需要检察机关法律监督权的介入。构建科学、公正的在押人员投诉处理机制，正是丰富监所检察监督模式的大胆尝试。这不仅有助于拓宽羁押场所内法律监督的渠道，也强化了对在押人员各项宪法权利的保障力度，维护了监管秩序的总体稳定。在押人员投诉处理机制是一项新鲜事物，目前还处在不断探索、调试的阶段。尽管其存在这样那样的不足，但对于深入推进我国人权保障机制的改革完善，塑造符合司法现代化标准的羁押场所检察监督模式，具有较强的指向性参考价值。 【注释与参考文献】 [1][意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》[M]，黄风译，中国法制出版社2009年版，卷首语。 [2]郭道晖：《尊重公民的司法参与权》[J]，《国家检察官学院学报》2009年第6期。 [3]Miranda Boone，Martin Moerings，Dutch Prisons，BJu Legal Publishers，The Hague，2007,p209-223. [4]孙皓：《在押人员不能离开投诉机制》[N]，《法制日报》，2011-01-12，第12版。 [5]如在B市看守所，在押人员高某某在羁押期间曾两次书面投诉，也多次约见检察官反映其有强直性脊柱炎，向看守所民警提出出所治疗未被批准，想办理改变强制措施。接到投诉后，驻所检察官先及时与高某某谈话，了解其病情的详细情况。投诉处理办公室进行了全面调查核实后发现，看守所已安排其出所治疗。经与办案单位联系得知，高某某案件正在侦查期间，不能改变强制措施；另根据调查，其病情也不符合保外就医条件。办公室与看守所负责人召开了专门的联席会议，通报了调查结果，并决定及时与其家人联系，调取其过去的病例，并与其在北京看病的医院联系，严格按照医嘱为其定时发放药品。此外，高某某还向驻所检察官反映，侦查机关为其送达逮捕证有晚送达三天的情况，称有一监管民警在场可以证实。接到投诉后派驻检察官立即到办案单位将相关的法律文书全部收集齐全，及时向在场的监管民警和同监室的在押人员了解情况。经核实，真实情况是高某某想出去看病，拒绝在逮捕证上签字。由此，证实侦查机关没有违反程序的情况，派驻检察室将调查结果及时通报投诉处理委员会，之后回复了高某某，并给其做了思想工作。高某某的第三次投诉是声称自己身体不适、行动不便，不宜久坐，不能参加手工劳动。接到投诉后，投诉处理办公室做出该名在押人员不宜参加劳动生产的处理意见，办公室将处理意见立即通报看守所，看守所根据实际情况安排他休息，不参加劳动并有人看护。最后经过多次耐心疏导做工作，高某某接受了答复结果，其家人对处理结果也表示非常满意。办公室及时将处理结果报投诉处理委员会审查备案。 [6]部分受访者反应的不信任理由包括：投诉无人管，基本上起不到任何作用；得不到驻所检察官关于法律方面的解答；驻所检察官对于案件基本上不过问；没人管，担心报复。 [7]参见陈卫东：《人民监督员制度的困境和出路》[J]，《政法论坛》2012年第5期。 [8]在押人员郑某在羁押期间两次向检察官口头投诉，指出看守所提供一个馒头作为早点不能保证吃饱，并提出让监管民警及时解决，派驻检察官接到投诉后会同投诉处理办公室人员及时向所领导进行了反映，为其增加早点量。然而，投诉人不服解决结果又提出申请复核，并要求投诉处理委员为其解决。之后，经投诉处理委员出面调查和了解，一方面确有在押人员吃不饱的现象；另一方面，投诉人是想和家人见面，但自己不知要找什么理由。最后所里决定为其安排和家人进行视频会见，郑某和其家人高兴地接受了处理结果。
【作者简介】中国人民大学法学院副教授、中国人民大学刑事法律科学研究中心研究员，北京市怀柔区人民检察院副检察长 【文章来源】 《国家检察官学院学报》2014年第4期 |