摘 要：本课题针对我国监狱建设规范化实际情况，从顶层设计角度对存在的不规范问题进行深入分析，就加强监狱顶层设计，进一步深化规范化管理的重点工作进行探讨，并结合监狱工作实际，提出了相应的监狱建设规范化管理的意见建议，供推进全国监狱建设规范化管理参考。
关键词：监狱 顶层设计 规范化
新中国成立60多年来，社会管理各方面由乱到治、正向精细化转变。监狱管理作为社会管理的特殊领域，其管理能力和水平应当领先于社会管理。近年来，司法部组织开展了规范化管理年和基层基础建设活动，可以说代表了监狱建设的必然要求和发展方向，推进了监狱管理水平和效能的极大提升，抓到了关键，抓住了要害。但是，由于系统思考、顶层设计不够，监狱现有的规范化状况与工作初衷尚有差距，因此要加强监狱建设顶层设计，进一步深化监狱规范管理。
一、监狱规范化建设存在的不足
由于历史和现实等诸多因素，我国监狱在推进自身的规范化建设上存在诸多先天不足。
一是监狱建设长期缺乏整体规划。监狱是社会治理体系的重要一环，也是法制统一的具体表现，本应在布局上充分考虑政治经济、社会发展和人口文化、自然环境等诸多因素，在标准上做到全国、全省一盘棋，根据押犯规模和执法需要进行统一设计和整体统筹。在布局上，建国初期由于政治环境和社会管理需要，大部分监狱分散在深山老林、偏、远、穷等地区。本世纪初进行的全国范围的监狱布局大调整，由于仍缺乏强有力的全局统筹和布局规划，各地各自为阵、各显神通，造成新的布局不均衡、不科学问题，一些地区监狱扎堆，一些地区又缺少监狱，关押能力不足跨省调犯依然存在，不仅与社会管理要求不相协调，还增大了行刑成本。在标准上，由于缺少统一科学的规范，监狱建设往往“民房加高墙”，各省、各地的监狱在功能设计、外观风格、整体风貌上五花八门。在全国大规模开展布局调整已经10年之后，国家修订颁行了新的监狱建设标准，但仍然存在跟进不及时、规范不够到位、前瞻性不够等问题，对监狱设计规范中的许多技术要素缺乏权威规定，如高度戒备监狱（监区）建设，仍由各地自行摸索，未能统一。由于整体布局调整中对监狱建设的顶层统筹不够，很多搬迁新建监狱木已成舟，形成了新的不规范问题。
二是监狱配套设施不够统一规范。长期以来，由于对监狱的设施保障缺乏统筹，监狱的配套设施建设极不规范，主要是缺乏系统标准，受财力保障所限，监狱长期“监墙不坚，牢房不牢”，其它监管配套设施更是“残缺不全”。国家加大监狱投入和保障力度后，监狱保障设施标准的系统建设未能及时跟上。在监管配套设施上，监狱门禁、监控和其它功能设施的建设和配套各地往往按自己理解和现有力量各行其是，造成省与省之间、监狱与监狱之间有较大差别；在罪犯教育改造设施、生活卫生设施、民警教育培训设施等方面，由各监狱按照急用先建、按实际财力摸着石头过河等，使一些监狱功能不配套，设施不统一，既直接影响了监狱的监管执法和罪犯改造效果，也造成了大量的重复建设和浪费现象。
三是对罪犯的执法改造工作未成体系。刑罚执行和罪犯改造是一项严密科学的系统工程，罪犯改造的各要素各方面应当形成系统科学的工作体系。长期以来我国罪犯的执法和教育管理，处于边摸索边总结的状态，缺乏系统的理论支撑和顶层设计，粗放管理特点较为突出。表现在监管改造上，缺乏全国统一的罪犯改造考核标准，各省9分制、10分制、100分制不一而足，甚至相当长的时间同一省内的各监狱对罪犯改造表现的考核方法也不尽相同，常是调犯改造表现情况在减刑假释上不能对接，引起罪犯情绪波动；在劳动改造上，罪犯劳动技能培训、劳动报酬、伤残补偿等缺乏适合实际的统一有效依据；在教育改造上，罪犯教育理论、教育内容、教育队伍未形成科学体系，带有很大的盲目性和随意性，致使教育改造工作不落实，内容和效果不落地的情况还较突出。
四是监狱运转的保障机制不够健全。任何工作都离不开系统的保障支撑。尤其监狱作为全国统一的垂管系统和改造特殊群体的特殊单位，更依赖于健全的保障体系和机制。在警力保障上，曾经一定多年不变的所谓警囚比例规定，缺乏科学依据和论证，特别随着循证矫正等教育改造新任务的提出和执法工作的深化，基层警力不足的问题更加明显。实践中全国监狱也没能定型一套行之有效、统一规范的狱内警务运行模式和狱内执法规范，执勤带班、押解处突等缺乏统一标准。特别是随着布局调整和监狱进城，传统执法模式的改变导致民警对罪犯教育管理“空心化”的问题凸显，亟待新的警务模式予以规范；在经费保障上，总体上远远落后于当地社会经济发展水平。全国监狱的级别层次不统一，监狱民警的职级待遇也相差较大。由于全国监狱经费统筹和转移支付不够，各地因财力不同，省与省之间的监狱经费保障差别很大，客观上使得罪犯同刑不同处遇，民警同工作不同报酬。
二、存在问题的原因分析
透视存在的问题，其原因是多方面的，但主要是以下三点：
一是客观条件的限制。在经济上，由于新中国百废待兴，经济社会发展水平所限，在相当长的时期内国家不可能对监狱有更多的人力物力投入来建设规范化高水平监狱。在很长一段时间监狱非但不能“坐吃闲饭”，还承担了繁重的自力更生和为社会创造更多物质财富的任务，在运转经费都很困难、基本保障都难以到位的情况下，规范化建设很难被提上议事日程。在法制建设上，整个国家刑事司法理论研究和立法工作都还较为滞后，缺少对监狱管理体制和规范运转的顶层关注和研究设计。特别在立法上，监狱在较长时间靠行政法规指导工作。后来出台的《监狱法》立法质量也受历史条件局限，其实施细则历经10余年反复呼吁仍难以出台，从法律制度层面削弱了规范化力度。在管理体制上，国家监狱直接主管部门行政层级低，人员编制少，工作疲于奔命，事实上“小马拉大车”，精力上难以统筹兼顾，很多宏观统筹、顶层设计工作因体制和精力原因事实上难以系统深入，显得力不从心，更难以承担顶层设计的全局性任务。
二是规范化意识不强。由于长期保障不足，疲于应对经济困难和影响正常运转中的突出问题，监狱不得不把大量精力投入到解决吃饭和日常运转以及监狱建设、安全稳定等工作中，无暇有更多精力关注和思考规范化问题，整个系统规范化管理的氛围一直不够浓厚；由于习惯性思维和固守传统管理模式，一些人对旧有的工作方式感到顺心顺手，习惯于凭感觉、凭兴趣“模仿别人干”、“看前人怎么干我就怎么干”，一些人不愿意搞规范；由于进行规范化建设费时费脑，也会使一些人觉得碍手碍脚受很多约束，有的人存在怕搞规范的思想。
三是缺少制度支撑。长期以来，监狱系统缺乏标准体系建设，监狱管理和建设缺乏全局性、系统性的“游戏规则”。由于一直以来监狱的管理体制决定了其工作层级较低，推动办大事攻难事的力量不足，难以更加方便快捷地发挥顶层设计的统筹总揽作用，往往一项法规、一个制度、一个标准协调推动多年都难以落地，直接影响了相关工作效果。已经出台的法规制度中，有的也质量不高，一些工作要求条文空泛，工作指标操作性差，难以适应监狱建设规范的需要。当前，“零敲碎打”的制度较多，但真正成系统、成条块的实用、管用且相对稳定的刚性法规不多，整个系统在订规范、建标准的工作上欠帐还多，难以支撑全系统的规范化管理任务。
三、当前深化监狱管理规范化的重点
继续深入推进监狱规范化管理，需要从顶层设计上多下功夫，能全国统一的应当全国统一，全国不能统一的各省要尽量统一规范。尤其是国家主管部门要更多从制度和改革层面入手，多抓全局性、方向性、根本性问题，设计规划全国监狱普遍适用、且具有刚性约束力的规范制度，按照“人要精神、物要整洁、事要有序”的要求，做到“硬件统一标准、管理统一制度、行为统一规范、形象统一风貌”，使监狱各项具体管理和工作有法可依、有章可循。从实践看，应从顶层着力抓好如下几个方面：
一要从顶层规范监狱基础建设。规范管理，硬件是基础。要从根本上规范监狱布局和设计建设标准，切实做到布局合理、建设规范、功能齐备，防止各行其是、各自为阵。要结合社会治理和政权建设需要，科学确定监狱的建设数量、戒备等级和分布类型，使监狱建设与全国、全省的人口数量、社会治安和刑事犯罪等状况相协调，与新的行刑理念和社会治理需要相衔接。要科学合理确定各地监狱的建设种类和数量规模，特别是使未成年犯管教所、女犯监狱、病犯监狱满足关押改造需要，使出、入监监狱，各种戒备等级监狱相互搭配，使各类型监狱关押规模适中适度。要根据执法改造需要和有利于减少行刑成本、有利于罪犯回归社会的原则，完善确定监狱建设的科学标准，尤其是要搞好工程设计前的使用需要论证，务使新建成的监狱功能完善配套，形象风貌风格统一。要严密建狱审批，强化论证程序，结合社区矫治等工作的开展，加大整体统筹，形成全国监狱建设一盘棋，防止出现各自为政、五花八门的乱象。
二要从顶层规范监狱设施配套。在实际工作中因为设施功能不完善、不配套而困扰一线执法民警的问题较为突出。要通过顶层设计强化体系保障，与时俱进地推进监狱功能得到更好发挥。要弥补标准空白，形成配套设施保障清单，围绕新时期的监狱职能任务要求，切实做到设施配套、功能完善。在狱政管理方面，要根据戒备等级不同，明确狱政工作需要各设施的具体标准，做到全国统一、有章可循、标准一致；在改造文化方面，要结合矫治实际，突出实际效果，防止乱设广场、滥建中心，搞华而不实的形象工程、面子工程；在生活卫生方面，要统一标准，按照需用好用实用的原则论证定型，突出安全经济；在民警履职方面，要规范警用处突装备、完善学习训练设施等。要通过一系列设施保障标准的建立完善，推进监狱管理建设的标准化实现规范化。
三要从顶层规范监狱警务管理。警务管理成效关系队伍执法形象和监狱安全，是整个规范管理的重中之重。因此，必须抓好几个方面的规范和完善：要规范警务模式，着眼职业化、正规化建设，统一全国监狱的民警管理条令，规范监狱民警的言行举止、日常工作礼仪及训练考核、职级待遇、警务运行模式等。尤其要尽早定型新的值班包组备勤等管理模式，细化值班带班押解处突警力配置；要规范警囚比例，按照倾斜基层、精减机关的原则，根据不同任务要求，科学测算和认定不同类型监狱的警囚比，防止不同戒备等级的监狱“一刀切”“一锅煮”。要统一规范监狱各级机构设置，做到对口统一，上下一致，工作畅通；要规范问责体系，合理界定民警职责，建立规范的问责体系，防止动则得咎，只要出事就是一线民警“买单”，防止由于无限追责导致基层避责心理突出，出现在工作中“不愿管、不敢管、不会管”的现象；要规范激励机制，建立统一规范的民警工资福利待遇制度，从机制上加强精神激励引导，营造忠于事业、奉献守纪的职业氛围。
四要从顶层着手规范监狱执法改造。规范监狱执法改造，前提是有法可依，要从顶层设计着手，加快监狱法律体系建设，尽快出台一批与《监狱法》相配套的条令条例。在罪犯教育改造方面，要设计出台《罪犯教育改造条例》，对罪犯教育改造的基本原则、指导思路、基本内容、组织形式、考核体系、师资队伍建设和教育时间安排等作出规范科学设计；在罪犯监管改造方面，要出台《狱政管理条例》，对罪犯从入监到出监所有执法环节都进行全面规范，明确狱政管理各业务标准，确保罪犯服刑期间同刑同处遇，同刑同办法。在条例出台之前，要先从全国层面规范监狱假、减、保程序规定，规范违规违纪罪犯的处理程序。统一全国监狱狱务公开、警务公开内容方式，打造规范的阳光执法平台，做到一个模式一样内容。要统一规范狱内罪犯死亡处理程序办法，统一规范社区矫治、社会帮教等，建立无缝衔接机制；在罪犯劳动改造方面，要出台《罪犯劳动改造条例》，重点规范劳动改造项目选择、劳动组织形式、劳动报酬分配、劳动技能培训及劳动安全保护、劳动伤残补偿等内容。总之，要按照不完善的尽快充实完善，没有的尽快设计出台的原则，从顶层制度设计上理顺监狱执法改造规范，使各种规章制度相互衔接，保障执法改造工作始终在刚性规范中有效运行。
五要从顶层规范监狱经费保障。规范到位的保障措施是开展工作的前提。监狱是社会文明进步的标志，在社会经济得到较大发展的今天，要认真总结监狱保障工作几十年来的经验教训，着眼监狱经费规范管理，从源头上为监狱正规化建设提供充足的财力物力支撑。要加强基本建设经费的保障，使政府切实承担起监狱建设管理投资的主体责任。要在确保监狱建设用地的同时，足额保障监狱建设经费，防止因财力不足影响监狱规范建设。要加强专项工作经费保障，对特殊病犯、精神病犯的关押治疗要确立标准，对重点人头、个案罪犯的矫治攻坚要列出经费，对民警的培训教育强力保障，对监狱信息化建设、物联网新技术运用、打造网上执法办案和便民服务新平台建设的经费需要足额到位。要加强监狱人员经费保障，动态调整保障标准，适度提高监狱民警公用经费，结合历史和现实因素，统筹考虑监狱工人经费保障问题。要加大转移支付和保障力度，确保监狱经费保障与社会发展同步。
四、深化监狱规范化建设应注意的问题
加强监狱建设顶层设计是一项全局性工作。面对当前全国监狱系统情况复杂，区域差异较大的实际情况，如何加强规范设计，不但需要决心和勇气，更需要靠责任和智慧，工作中应注意如下几点：
一要坚持法治思维。规范化本是法治化的表现形式和具体内容。作为监狱机关，规范执法、规范监狱建设，实质是体现依法治国的具体要求，落实依法行政的具体措施。因此，要以依法治国、依法行政理念为指导，增强紧迫感和责任感，按照法律法规和监狱工作实际需要，使规范化建设中的标准建设、程序制定、平台设计、机制统筹，既不超越法律，又与各种法律法规保持有机统一、无缝衔接，做到在法律法规范围内规范狱务，在规范执法管理事务中进一步细化落实严格执法、公正司法。
二要强化系统观念。深化监狱规范管理，是一项全局性工作。在设计规范，完善制度标准过程中，要识大体顾大局，防止本位主义影响，使设计出的条例条令、规章制度具有普遍操作性、共同适用性和广泛覆盖性。要从全局出发，着眼系统治理，使制度更加完善，规章相互衔接，措施相互呼应，不能挂一漏万，以偏概全，防止朝令夕改。当前，工作中规章制度较多，但还不成系统，有的还显得“支离破碎”，顶层设计要更加注重集成集约，努力使各项规范形成系统体系。
三要弘扬改革精神。加强监狱规范建设，要敢于向过去不规范的陈规陋习挑战，敢于革除与社会规范化进步不相适应的传统思维和习惯作法。因此，加强顶层设计，要认真贯彻党中央，尤其是习近平总书记的重要讲话精神，坚决克服规范化“讲起来重要，做起来不要”，以及“传统的用起来顺手，新的规范棘手”等畏难怕累情绪，以壮士断腕的气概，敢于下深水、肯啃硬骨头，切实通过出台科学有效的规范，有效解决诸如监狱保障不足、罪犯死亡处理难等长期困扰监狱的难题，真正在改革中实现规范，在规范中推进改革。
四要重视人才培养。规范化是社会管理的现代模式，是一门科学，必须以信规范懂规范抓规范的人才作为保障。在实践中我们感到要从三个方面加强人才培养。首先，要注重强化规范化意识，在转变观念的基础上，使全系统自觉自信地知规范、学规范、用规范。其次，要重用规范化管理优秀人才，让懂规范的人抓规范，对规范化建设成效突出的监狱领导要提供平台大胆使用，让其在更高层次上抓规范。第三，要注重规范化人才队伍引进，特别要注重借鉴部队正规化建设成果，每年拿出一定编制名额，重点接收安置军转营连干部，充实到监狱规范化建设队伍中，发挥其带动推动监狱规范化建设的积极作用。