【摘要】在全面深化改革，大力推进依法治国的新形势下，为深入贯彻落实党的十八大、十八届四中全会精神，进一步增强监狱执法透明度，促进执法公平公正，提升执法公信力，司法部按照中央关于深化司法体制改革的要求部署，最近下发了《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》，使狱务公开工作面临新的发展机遇。结合监狱机关的实际情况，总结监狱在推行狱务公开过程中存在的问题及原因，分析新常态下狱务公开面临的新形势，探索强有力的应对措施，进一步推进狱务公开工作，是一个值得研究的重要课题。
【关键词：】狱务公开 现状 原因 对策
十八大以来，我国进入全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党建设阶段。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。司法部按照中央关于深化司法体制改革的要求部署，最近下发了《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》，使狱务公开工作面临新的发展机遇。而推进狱务公开是全面贯彻落实全面深化改革、全面依法治国方略的必然要求。在此背景下，研究推进新常态下的狱务公开，对监狱事业的健康发展具有深刻的现实意义。
一、 狱务公开的内涵
狱务公开，被形象地称为“监狱的阳光工程”。对于狱务公开，目前有几种不同的定义。一是“狱务公开就是将监狱机关及其监狱人民警察的行刑和行政执法事务，向社会公开，接受社会的监督。”二是“狱务公开就是监狱机关为确保执行刑罚，改造罪犯工作的公平、公正，将行刑事务及附属于刑罚执行的行政执法事务向社会公开，接受新闻媒体和社会公众的监督。”三是“狱务公开就是指监狱在刑罚执行过程中将监狱执法的主要内容、程序和结果，通过一定的形式向罪犯及其亲属和社会公布并接受监督的活动。”。根据司法部2001年10月12日施行的《司法部关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》（司发通［2001］105号），狱务公开的主要内容是：监狱的性质、任务和宗旨；罪犯法定的权利和义务；罪犯收监的规定；罪犯考核、分级处遇的条件和程序；罪犯通信、会见的规定；罪犯行政奖励的条件、程序和结果；罪犯行政处罚的条件、程序和结果；罪犯减刑、假释或又犯罪处理的条件、程序和结果；罪犯暂予监外执行的条件和程序；罪犯离监探亲的条件和程序；罪犯申诉、控告、检举的处理；罪犯生活卫生的管理；罪犯的教育改造；监狱人民警察的法定权利、义务和纪律。我们可以把这些公开的具体内容概括为两个方面。一是公开事关罪犯服刑的权利和义务等相关内容。二是公开监狱的管理工作，依法公开监狱对罪犯的日常管理、教育改造、生活生活、组织劳动等内容。从狱务公开的内容来看，我们可以推断出狱务公开的目的就是要保障罪犯的权利以及规范监督监狱机关的执法行为。
按照《监狱法》的相关规定，我们可以将狱务公开定义如下：司法部及其所属的监狱管理局、各省市地方管理局及下属监狱等监狱机关及其人民警察，为了保障罪犯以及其他公民的相关权利，为确保刑法执行公正进行，将监狱的刑法执行事务和行政执法事务通过一定的形式向罪犯及其家属、监督单位、社会公众公开，并接受他们监督。监狱作为国家的刑法执行机关，是狱务公开的主要执行者。
二、 狱务公开存在的主要问题
尽管我国狱务公开已经取得长足的进步，并且仍在不断完善中，但现阶段狱务公开仍然存在不少问题，需要进一步完善和解决。
（一）狱务公开制度建设相对滞后。在监狱的实际执法过程中，除管理教育罪犯外，狱务公开也是一项严肃的执法行为，哪些内容应当公开，对谁公开，公开的方式和公开的程度都应该要有明确的制度来规范。例如对“耳目”的使用情况，对“耳目”的奖励政策，监狱的押犯人数、类型构成以及生产情况等，这类信息就需要隐蔽，不能随意公开。但目前狱务公开制度建设相对滞后，因此，必须完善狱务公开的实施细则，从制度上作出明确规定。
（二）公开方式比较单一。随着经济社会的高速发展，信息技术发展突飞猛进日新月异，大数据时代的到来，人们对信息传播提出了更高的要求，尤其是在移动终端普及的今天，传统的信息传播媒介已经不能满足社会的需要。目前，我国采取的狱务公开方式大多还停留在传统模式上，大部分监狱机关尚未开通门户网站与外界交流，尤其在监区、分监区层面，大多数都还仅限于使用公开栏公布相关信息，形式较为单一，效果不理想。
（三）公开内容还不够丰富。监狱机关公开的内容主要是罪犯服刑的内容和监狱管理的内容两个方面，其中又以罪犯的减刑假释情况、监狱监管措施的公开较为常态化，而对罪犯的奖惩原因、生活状况、劳动情况等内容公开相对较少，还不能满足罪犯家属、监督单位、社会公众、宣传媒体知情权的需要。
（四）内外公开失衡。一是对内公开与对外公开的失衡，内部公开比外部公开多，这方面跟涉密有一定的关系，但不是主因。二是机关与基层的失衡。机关公开的方式更多样，内容更丰富，对机关的投入也比基层监区多。三是公开内容的失衡，关于监狱管理的内容比罪犯服刑的相关内容多。四是地区之间的失衡。经济发达省份和经济实力较差省份相比，狱务公开差距较大。
（五）缺乏有效监督。《监狱法》规定：“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法执行监督”，监督的机构是驻监检察室，同时监狱应依法接受人大、政协机关的执法监督，但实际上基层监区、分监区的督方式还是依靠内部监督，而一旦内部监督实效，狱务公开就只能流于形式。
三、原因分析
狱务公开在执行过程中出现的各种问题，究其原因，可以概括为以下几个方面：
（一）狭隘思想观念的阻碍。我们常说解放思想才能与时俱进。但在监狱警察中，解放思想做得不够彻底，还残留有阶级斗争观念，认为监狱就是为惩罚罪犯而设立的，罪犯的权利已经被剥夺，不应当提要求，也不需要将监狱刑罚执行事务向罪犯和社会公开，这种思想阻碍了狱务公开的深入推进。
（二）立法工作滞后。1994年《中华人民共和国监狱法》的颁布，标志着我国在对罪犯权利的立法保障上进入一个新的里程碑，该法被称为“罪犯权利的保障书”，但该法仍比较原则，需要将其中许多条文逐渐具体化，涉及狱务公开方面的规定也很少，缺乏可操作性。此外，我国在1999年实施的《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定〈试行〉》(发通[1999]072号) 以及2001年10月12日施行的《司法部关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》（以下简称《意见》），虽然对狱务公开的主要内容进行了详细规定，而且对狱务公开也作了详实可行的指导，同时它对狱务公开的监督和组织领导也作了具体规定，但两个文件都是政策性的，政策性的东西比较原则，变通的空间比较大，它只是一个大致的方向，缺乏相应的制度保障，导致实用主义和形式主义盛行，为了公开而公开。如果提升到法律的层面上，那么强制性和实际效率将更高。
（三）体制障碍。监狱的劳动生产一直倍受争议，很大一部分是因为监狱作为国家机关，不能进行生产经营活动。为解决这一问题，监狱实行一套人马两块牌子，即成立公司管理监狱的劳动生产部分，其管理主体还是监狱及其人民警察。罪犯劳动生产是否公开，还没有统一的规定，目前仍然存在很大争议。
（四）资金不足。在推行狱务公开的过程中，需要耗费大量的人力、物力、财力，需要大量的资金支撑。比如在实现公开方式的现代化上，如LED电子屏幕，开通互联网等，都需要投入大量资金。在资金短缺的监狱，财力有限自然成为阻碍狱务公开发展的瓶颈。
（五）监督力量薄弱。公开和监督有时候是可以互相促进的。国外的监狱公开化程度就比较高，志愿者、医生、心理学家、法律、犯罪学的学者、非政府组织等都可进入监狱，在发挥社会监督的同时，更主要的是帮助犯人解决一些心理和生理方面的问题，帮助他们改变恶习。所以说，狱政公开的推行只靠系统内部是不够的，狱警的学识力量总是有限的，不可能满足犯人的一切需求，它必须借助全社会的力量才能收到较好的效果。
四、推进狱务公开的措施
国家主席习近平在新年贺词中说，我们要继续全面深化改革，全面推进依法治国，用法治保障人民权益、维护社会公平正义、促进国家发展。笔者认为，新形势下应该从以下几个方面推进狱务公开，为全面深化改革、全面依法治国添砖加瓦。
（一）充分认清狱务公开面临的新形势
党的十八大以来，在以习近平为总书记的新一届党中央领导下，我国社会发展迎来了许多新机遇，司法改革也成为一种新常态。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出全面的战略部署，提出“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。”监狱改革作为司法改革的重要组成部分，狱务公开被提上了国家战略部署的层面。
最近，司法部也正式下发了《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》。意见分六个部分共18条，根据监狱法等相关法律法规，结合监狱工作实际，进一步明确了新形势下全面深化狱务公开工作的指导思想和基本原则；规范了狱务公开的对象，要求根据社会公众、罪犯近亲属和罪犯的不同需求进一步深化狱务公开的内容；提出了在坚持和完善传统公开方式的同时，积极运用现代信息手段，创新方式方法，拓宽公开的渠道；完善了狱务公开的工作制度，即落实罪犯权利义务告知制度、强化公示制度、健全完善执法监督员制度、建立完善门户网站和执法办案平台工作制度。
《意见》特别提出，狱务公开要“从结果公开到过程公开”，除了涉及国家秘密的，服刑人员一天是怎么过的，做了什么，一概予以公开。所以，我们必须充分认识深化狱务公开是落实党中央、中央政法委关于司法体制改革部署的重要举措，对进一步增强监狱执法透明度，强化监狱执法监督，提高和维护监狱执法权威和公信力具有十分重要的现实意义。
（二）解放思想，用法治思维推进狱务公开
冲破思想观念的障碍，突破狱务公开的藩篱，解放思想是重中之重。如果思想不解放，我们就很难看清各种症结所在，很难找准突破的方向和着力点。一是监狱系统的领导干部要进一步解放思想，做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。二是监狱人民警察必须尽快提高执法素质，增强执法意识，摒弃简单粗暴的管理理念，改善管理办法，实行规范化管理，并加强思想教育工作，注意引导罪犯正确认识权利与义务的辩证关系。三是适应形势的发展，大力招录引进法律、传播等专业人才，建设一支高素质的监狱警察队伍。四是切实加强队伍教育培训工作，不断提高警察队伍的整体素质。
（三）加强立法建设和组织机构建设
狱务公开的性质是执法活动，其运行过程必须严格限定在法律规定的范围，并且必须要有组织机构负责去推行。
1．建立健全狱务公开所依据的权威法律体系，把狱务公开的所有构成都纳入到法律的调整范围内。狱务公开的制度构建包括狱务公开的原则、主体、客体（内容）、程序性规范等，在法律上都应该有明确、详细的规定，这是狱务公开制度赖以生存的基础和生命线。一是要把狱务公开的主体由法律加以明确规定。二是用法律把狱务公开的内容加以明确规定。三是狱务公开的程序应当由法律加以规定。目前，可以考虑以《监狱法》为轴心，制定和规范相关法规和制度，如将《罪犯日常考核奖惩办法》进一步科学化、法律化。如果没有法律条文的规定，狱务公开的实施就容易流于形式。有了法律的保障，监狱机关就会明确主体责任，按照法律规定的程序旅行相应义务，推行狱务公开。
2．健全狱务公开组织机构。各级监狱管理部门要把狱务公开纳入党风廉政建设和反腐败的重点任务来抓，坚持监狱局统一领导，建立健全狱务公开的监狱长负责制，监狱单位的监狱长和各监区的负责人要成为狱务公开的第一责任人层层落实责任，层层推进。
（四）加大狱务公开投入，实现狱务公开形式多样化
加大狱务公开投入，做到科学安排，统筹兼顾，充分协调机关与基层以及不同地区之间的投入分配，实现基层与机关，先进与落后地区之间的平衡发展。
1．利用传统新闻媒介进行宣传。监狱机关通过利用报刊、广播、电视等传统新闻媒介定期和不定期对外进行信息传播和公开。以监狱开放日等作为载体，召开新闻发布会、组织新闻媒体机构来采访，以及广泛邀请社会各界人士来参观了解，以此向社会公众展示监狱的良好形象。
2．充分利用狱内宣传手段。监狱分别在监区、分监区、监狱办公区、罪犯会见室开设公开栏、公示栏，公布罪犯刑法执行情况（罪犯减刑、假释、加刑等）、罪犯行政奖惩情况、罪犯生活卫生管理情况以及监狱机关管理规程等。涉及罪犯的减刑、假释等信息一般情况下公布期限不少于3天，公示时同时告知公示的期限和对公示内容有异议时反映问题的方法和途径。做好告知工作，办理罪犯减刑、假释、暂予监外执行时，执法活动全部以《告知书》告知罪犯及其家属，让他们知道监狱机关办理减刑、假释、保外就医工作不收取任何手续费、赞助费和提出任何的附加条件。
3．印发《狱务公开手册》。监狱将狱务公开内容印成《狱务公开手册》，放置在罪犯会见室供罪犯亲属或者社会人士取阅。《狱务公开手册》作为罪犯入监教育的必备材料，纳入入监教育内容。有条件的监狱在罪犯会见室设置触屏式电脑和录像播放设备，供社会人士和罪犯亲属查询、观看，增进他们对监狱工作的了解和支持。
4．协议公开。各地监狱普遍以与各级地方政府、罪犯亲属签订帮教协议为载体，主动与社会各界加强联系，介绍监狱对罪犯的改造情况，宣传教育法规。
5．完善咨询方式。监狱通过开设狱务公开咨询电话，解答罪犯亲属以及社会公众相关疑问。通过设置监狱长信箱、设立监狱长接待日，及时解决罪犯及其亲属、监护人的投诉、举报，保障罪犯的权利。
6．正确协调公开与保守秘密之间的关系。监狱是一个特殊机关，其中有一些信息涉及到罪犯隐私和国家秘密，因此在进行狱务公开的过程中要实行公开适度的原则。狱务公开所涉及的诸要素要与法律规定的范围和要求相一致，不得超越法律规定的范围和要求，也不得非法限制或者缩小其范围或降低要求。要在寻求监狱惩罚改造与保障罪犯基本人权、公开利益与不公开利益之间寻找平衡。
7．不断探索创新，加快狱务公开信息化建设。在进一步完善原有的公开放方式基础上，发展现代化公开方式。一方面要加快监狱对外门户网站建设。目前，全国已有一些监狱率先建立起自己的官方网站与外界沟通交流，如广东的揭阳监狱，该监狱门户网站去年已经正式上线，建立起全国首个罪犯减刑假释查询系统，设置“政务公开”、“狱务公开”、“网上办事”、“互动平台”，主动接受全社会监督，实现狱务公开成为常态，不公开成为例外。另一方面，有条件的监狱机关可以充分利用微博等新媒体，提高狱务公开的效力和影响力。如贵州省监狱管理局开通了贵州监狱管理局官方微博“@贵州监狱”，并将局官方微博、《贵州监狱工作报》、《贵州监狱》和该局门户网站统一整合，使“@贵州监狱”拥有近30万粉丝，发布上万条微博，公众利用微博平台，就能看到监狱管理、监狱文化、监狱生活、忏悔录等大量信息，真正实现了政务公开，获得了社会的理解和尊重，进一步提升了监狱的执法公信力。
（五）完善狱务公开监督体系
1．建立健全以纪检监察部门为主体的内部监督机制。有效发挥纪检监察的职能作用，使监狱纪检监察部门对监狱执法做到事先介入，事中监督、事后检查，把监狱机关及其监狱人民警察的违法违纪行为纳入有效管辖的范围之内，及时发现，及时处理。
2．建立健全以罪犯亲属为主体的利害关系人监督系统。接受利害关系人的直接监督，倾听利害关系人的意见和建议。
3．建立健全以人大、政协、检查机关为主体的权力制约监督体系。主动接受人大、政协检查机关的检查监督，虚心听取他们对监狱执法执纪情况的评议和指导。
4．建立以新闻媒体为主体的社会公众监督体系。大众媒体是实施监督的有力武器、要充分利用好有线电视、广播、宣传资料、专刊等新闻媒介和舆论阵地监督狱务公开。要想方设法促使社会团体、经济组织、公民个人以及非政府组织、犯人的家属、学者、新闻媒体等形成监督合力，实现实现狱务公开常态化。
5．设置执法监督员，主动接受监督。除自觉接受驻监检察室检察官的日常监督外，还可以邀请执法监督员到监狱实地了解监狱的执法办案情况，听取他们的建议和意见。
6．建立案件办理通报制度，适时对在办理案件过程中出现的实体和程序错误的情形进行通报，根据规定对负责警察问责，做到工作有人做，事情有人管，问题有人查，责任有人担。
7．健全基层监督体制，实现外部监督与内部监督相结合，从而真正实现监狱执法工作公开成为常态，不公开成为例外。
参考文献
[1]应朝雄主编：《监狱管理基础规程》，法律出版社，2009年版。
[2]郭明主编：《监狱学基础理论》，中国政法大学出版社，2011年版。
[3]全国人大常委会办公厅，《中华人民共和国监狱法》，全国人民代表大会常务委员会公报版，2013年1月。
[4]《广西监狱系统规范化管理制度汇编》编委会，《监管改造》，2011年10月第一版。
罗雅华 广西区黎塘监狱办公室秘书