内容摘要：2016年以来，全国各级司法行政机关全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和对政法工作重要指示，认真学习贯彻孟建柱同志在中央政法工作会议上的重要讲话精神，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，主动适应国际形势新变化和经济发展新常态，把防控风险、服务发展和破解难题、补齐短板摆在更加突出位置，以忠诚履行司法行政职责、深化司法行政改革、加强思想政治建设和纪律作风建设为着力点，深入推进平安中国、法治中国和过硬队伍建设，全面提升司法行政工作能力和水平，不断开创司法行政工作新局面，努力为全面建成小康社会提供优质高效的法律服务和保障。通过深入学习和不断实践，我们深刻认识到：深化监狱制度改革是统一刑罚执行体制、深化依法治监的必然要求，有利于推动完善监禁刑与非监禁刑相互衔接、统一协调的刑罚执行体系，切实将监狱各项工作纳入法治化轨道，不断提高监狱行刑效能；深化监狱制度改革是强化监狱内部管理、提升运行水平的迫切要求，有利于积极适应刑事政策调整以及押犯规模、结构变化给监狱工作带来的深刻影响，破解监狱工作发展面临的一系列体制机制性障碍，努力构建执法严明、管理规范、保障有力、安全文明的社会主义现代化监狱；深化监狱制度改革是加强监狱制度建设、增强实际效用的内在要求，有利于解决制度体系中存在的结构不完整、内容不配套、程序不严密、可操作性不强等问题，有效实现监狱制度体系科学化、规范化、系统化。
主题词：深化 监狱制度 改革 思考
一、进一步明确深化监狱制度改革的总体要求
一是把握正确方向，充分认识发挥社会主义监狱制度优越性。习近平总书记强调政法机关是党和人民掌握的刀把子，监狱作为政法机关的重要组成部分，坚持正确方向，既是监狱的政治使命，也是决定监狱制度改革的关键所在。深化监狱制度改革，必须坚持党对监狱工作的绝对领导，正确认识和把握我国监狱制度政治性、人民性、法律性的有机统一，在思想上政治上行动上与以习近平为总书记的党中央保持高度一致，确保监狱这个刀把子始终掌握在党和人民手中；必须坚持中国特色监狱制度不动摇，正确认识和把握我国监狱制度的内在本质，突出中国特色监狱制度的自我完善和发展，不断增强道路自信、理论自信、制度自信；必须坚持以党和国家的战略布局指导监狱工作，正确认识和把握全面依法治国、全面深化改革以及司法体制改革的一系列重大原则、方向、标准，从体制和机制上不断丰富和发展监狱制度体系。
二是把握价值取向，切实强化监狱刑罚执行属性。孟建柱同志强调要正确把握监狱刑罚执行属性，切实维护社会公平正义。监狱作为国家刑罚执行机关，深化监狱制度改革，必须充分保障公平正义，要从依法治国的高度完善监狱行刑法律制度，确保全部行刑活动符合法律规定、法治精神，做到依法监禁、严格管理，从刑罚执行的制度规则、实体方式和程序结构等方面维护公平正义；必须始终保持法治理性，要基于人性化需求和时代性精神彰显，对刑罚执行方式方法、手段工具、效用评价等进行整体思考和设计，力求准确反馈社会预期，保证刑罚执行的严肃性和稳定性；必须切实维护秩序稳定，主动融入社会治理大局，统筹使用好惩罚和教育管理两种手段，努力在罪犯中根植法治的理念和思维，切实将“制度律”的刚性规范转化为罪犯“道德律”的自我习惯，确保既能维护狱内安全稳定，又能向社会“输出”遵纪守法、自食其力的守法公民，积极服务社会整体稳定。
三是把握工作导向，不断提高教育管理工作科学化水平。全国监狱工作会议提出要坚持把教育管理工作作为监狱工作的中心任务，不断提高监狱教育管理工作科学化水平，这是“改造人”宗旨的在监狱工作实践方向上的进一步明确。深化监狱制度改革，必须围绕教育管理创新工作理念，科学准确把握罪犯改造工作规律，切实理顺教育改造、狱政管理、劳动改造的关系，切实把三者作为一个有机整体统筹把握，坚决克服“重监管、轻改造”和“重生产、轻教育”的片面认识，促进监狱工作主体职能回归；必须围绕教育管理创新工作方法，把传统手段和现代技术结合起来，把道德、法律等措施手段和心理、行为等矫治方式结合起来，把监狱教育管理力量与家庭、基层组织、社会力量结合起来，把提高罪犯回归社会后自食其力的本领与搞好政策扶持、社会帮扶结合起来；必须围绕教育管理谋划监狱整体工作，建立和完善系统的组织架构体系、运行机制体系、考核评价体系等制度机制体系，促进教育管理的科学化、专业化、社会化。
四是把握发展趋向，着力加快现代监狱建设步伐。监狱作为一个国家文明程度的窗口，体现的是整个社会的进步。保持与社会的时代发展同向同步，是现代监狱建设的基本要义。深化监狱制度改革，必须突出协作协同，改变“自我中心”的思维模式、打破“自成体系”的封闭格局，以开阔的视野和多样的视角，推动监狱工作从封闭走向开放、从狱内走向社会、从孤立走向协同，实现监狱治理功能体系的高度协同联动；必须突出创新创优，坚决破除各种不符合时代要求的旧思想、旧模式、旧手段，适应新形势、新变化，把最迫切、最现实、最需要破解的问题作为突破口，创新方式方法，创优工作业绩，深化监狱工作科学发展；必须突出效能效应，适应行刑科学化的时代发展趋势，以风险、责任、效能评估体系的构建为“纽带”，推动建立自上而下的专家治理和行刑的专业化结构体系，围绕主责主业强化措施统筹，同步推进信息化应用，力求最高效地加强罪犯教育管理，提高工作效能，实现监狱工作政治效应、法律效应、社会效应的最大化。
二、切实抓好深化监狱制度改革的主要任务
紧紧围绕监狱制度改革的总体要求，牢牢把握监狱机关的主责主业，坚持抓重点、抓关键，有力有序深入推进改革各项任务。
（一）着眼开放融合矫正，不断深化监狱教育改造制度改革
适应行刑一体化、社会化的发展方向，着眼当前开放融合矫正的背景和趋势，在教育改造主体、内容、方法等方面对原有的制度机制进行再优化、再完善。一是健全多元力量参与的教育改造工作机制。用好罪犯家庭力量，规范完善亲情帮教制度，在形式上力求针对性、差异性、多样灵活性和成效性，常态化开展罪犯亲属规劝帮教活动，充分发挥亲情感化在罪犯教育改造中的关键作用。协调部门组织力量，进一步明确教育、社会保障、民政、司法行政等政府职能部门在罪犯帮教工作中的社会责任，规范有序做好罪犯成人文化教育、刑释就业、特困帮扶、安置衔接等工作，探索建立由政府出资，社会团体、经济组织和社会个人捐款为来源的社会帮扶基金，建立社会帮教的经费保障机制。整合社会工作者力量，优选社会工作者人员，引入法律专家、心理理疗师、爱国宗教人士、社会志愿者等专业力量，根据罪犯不同内容、不同阶段、不同层次的改造需求，开展“定制式”志愿者服务，增强罪犯帮教工作实效。二是丰富罪犯回归导向的教育改造内容体系。注重德法和文化教育的延续性，坚持用爱国主义、公民道德和中华民族传统文化熏陶罪犯，突出抓好法制教育，开展课堂化法制教育和以案释法等教育，引导罪犯分清是非善恶，促进他们知法守法、认罪悔罪。注重培育罪犯再社会化健康人格，针对罪犯不同服刑阶段，加强罪犯入监服刑指导、日常心理健康指导及刑释前回归社会心理辅导，调适罪犯恐惧、悲观、绝望、孤僻等不良刑罚心理体验，引导罪犯养成自立、自新、自强的健康心理人格，防止因监禁形成的“监狱人格”。注重增强罪犯回归社会就业能力，大力推进罪犯岗位技术、职业技能培训和创业培训，进一步健全罪犯出监教育机制，有序开展罪犯回归社会适应性训练，帮助罪犯回归社会后顺利再就业。三是完善系统性科学化的教育改造方法手段。继承发展个别教育“传家宝”，规范运行“5+1+1”罪犯教育管理模式，细化落实罪犯教育日教育内容，充分保障罪犯个别谈话教育时间，进一步完善罪犯个别教育考核机制，真正把罪犯个别教育做实、做强。探索应用现代矫正技术，科学制定个别化矫正方案，实现矫正效能最大化。大力推进监狱文化建设，积极架构监狱主流文化，注重增加监狱环境中的区域文化元素、法治元素、生活元素等，彰显刑罚价值和人文精神，体现监狱行刑的文明、进步，实现正向牵引激励，营造以文化人的改造氛围。
（二）着眼严格公正执法，不断深化监狱刑罚执行制度改革
坚持把严格公正文明执法作为一个整体，着力构建严谨、规范、高效的监狱刑罚执行制度体系，不断提高监狱刑罚执行效能，促进司法文明进步。一是细化执法工作标准。着眼严格规范执法，健全完善监狱刑罚执行各环节的标准化运行机制。强化执法刚性要求。深化关于严格规范减刑假释暂予监外执行规定等相配套的制度，完善与终身监禁等相衔接的细则规定，体现法律“力度”。规范执法源头环节。构建执法自由裁量权规范行使机制，对罪犯分流调动、工种安排、考核奖惩、病残鉴定等执法源头环节实行分事行权、分岗设权、分级授权，确保刑罚执行权规范行使。完善执法工作流程。构建落实罪犯收押、监管、释放等各个执法环节之间的流程管理机制，细化监狱警察执勤规范，推进民警执法流程化。二是完善狱务公开制度。坚持公开为常态、不公开为例外原则，着力构建开放、动态、透明、便民的狱务公开机制。厘清公开内容。建立信息发布内容清单，制定实施监狱机关在互联网公布执法文书的管理规定，构建完善新闻发言人制度，依法公开相关信息。突出便民利民。细化监狱会见室、候见室等文明执法窗口岗位职责和服务规范，加强狱务公开服务热线等互动交流平台建设，健全首问负责、服务承诺、文明接待等制度，体现执法为民。加强规范运行。健全依法申请公开机制，完善异议复核工作流程，建立民意收集反馈、第三方满意度调查和狱务公开救济机制，不断提升社会认可度。三是健全协作协同体系。构建完善与法院、检察、公安、司法行政等政法机关各部门的工作衔接机制，促进监狱刑罚一体运行。重点是要规范提请减刑假释的工作对接制度，明确开庭审理规则，加强法律文书校核移送、签收回执管理，强化财产刑执行的信息衔接；健全罪犯申诉、控告、检举的递送、流转机制，完善罪犯死亡处理等相关制度规定；规范监狱与公安机关在法律文书送达、罪犯有期徒刑执行完毕后继续执行其它主刑之间的工作对接制度，明确“三假类”等特殊罪犯收押交接过程中的提前告知和甄别筛查责任；规范社区服刑人员接收和收监执行的协同处置流程，完善重点安帮对象“必接必送”机制。
（三）着眼常态长效机制，不断深化监狱安全治理制度改革
坚持以总体安全观为指导，把完善常态长效机制作为提高监狱安全治理水平的根本，进一步健全监狱安全治理制度体系，深化“四项机制”和“四防一体化”建设，确保监狱长治久安。一是优化监狱分类管理模式。完善罪犯安全分级管理制度，综合考虑罪犯人身危险性和再犯罪可能性等因素，结合罪犯犯罪类型、刑期长短等，评估细化罪犯安全等级，按照高、中、底不同戒备等级，从严管理、普通管理、从宽管理不同类别，实行分类关押、分类监管矫正。提高罪犯处遇激励效应，坚持激励的适度性、及时性、有效性相结合的原则，在法律框架和政策允许范围内研究制定有利于促进罪犯改造的分级处遇措施，制定差别化的奖励和处遇政策，充分调动罪犯改造积极性。有效实施罪犯动态分流，在对罪犯实施分级处遇的基础上，结合罪犯不同改造阶段、不同心理行为表现，科学评估罪犯实际改造质量效果，对罪犯分类实施再调整、再优化，打破固有僵化的评估认定模式，激发罪犯管理“一池活水”。二是完善安全风险评估机制。加快建立罪犯个体危险评估标准，全面开展罪犯个体危险评估，通过对罪犯的心理测验、个体特征、智力水平、健康状况、社会背景、犯罪原因、犯罪手段和人身危险程度等内容进行全面调查，形成专业性、权威性的评估结论，为做好罪犯分流、跟踪评估、个别化矫正提供科学依据。健全安全风险管理预警制度，把风险评估作为管理决策出台的前置程序和刚性门槛，对决策可能引发的风险进行科学的评估，特别是在举行重要活动、罪犯批量调遣、重点物品管控等环节，及时评估摸排各类风险因素，落实针对性管控措施。强化安全隐患分级整治长效管理，推行安全隐患排查责任人“签字背书”制度，落实常态化排查工作机制，对发现的安全隐患划分为监狱级、省局级等不同等级，制定落实明确安全响应等级，深入研究和把握安全管理工作规律，针对狱内可能发生的安全事故和突发事件，考量严重程度和发展态势，明确不同的安全响应等级，实行安保措施梯次升级的防范模式。强化应急力量建设，根据监狱安保响应等级，整合监狱领导值班、总值班、职能部门巡督查以及应急防暴备勤等力量，实施不同等级的警务管理与运行模式，提高狱内快速反应和现场处置能力。改进指挥调度模式。完善扁平化管理机制，全面推进实体型实战化指挥中心建设，打造实时立体的监狱指挥调度系统，增强安全管控效能。
（四）着眼服务保障职能，不断深化监狱企业管理制度改革
监狱企业承担着服务罪犯改造的重要职能，担负着国有资产保值增值的重要任务。要以服从服务执法改造活动为工作导向，以“确保安全、保障人权、改造为本、注重效益”为基本原则，以“结构优化、项目精选、管理科学”为主要路径，不断提升企业组织管理水平和罪犯劳动改造成效。一是完善适应新型监狱体制机制的企业运行管理制度。围绕完善公正廉洁文明高效的新型监狱体制，进一步优化监狱企业生产组织方式和管理运营机制，确保依法经营、规范经营、健康发展。规范监企分开运行。按照“职能上分开、工作上结合”的要求，健全完善监狱刑罚执行管理和生产经营管理分开运行、独立运作的工作机制，确保监企权责清晰、统一协调、衔接紧密。健全依法经营机制。根据《公司法》完善监狱企业公司章程、议事规则和决策流程，探索推行企业法律顾问制度，为企业重大决策、重大制度修订、重大经营活动提供法律依据和参考，确保企业活动始终在法律框架内运行。转变企业发展模式。以信息化改进工艺、业务流程、构建与转型升级相适应的企业运行体系，建立以精益生产为核心的生产模式，完善以绩效考核为主体的长效激励约束机制，健全科技投入、工艺革新、成果转化等制度，促进监狱企业发展由“要素依赖”向“科技驱动”转变。二是完善凸显教育改造罪犯功能的刑务劳动管理制度。充分认识劳动是有效的改造手段，是管理的具体载体，切实把握罪犯劳动改造的内在规律和特点，强化劳动的教育、养成功能。完善生产项目管理制度。严格执行《监狱企业生产项目准入管理办法》，探索建立监狱企业产业项目评价体系，推进落实政府采购支持监狱企业发展的政策，为罪犯提供充足、稳定、有效的劳动改造岗位。健全刑务劳动组织管理体系。立足强化罪犯劳动纪律、劳动技能、劳动体验，完善生产组织调度、产品质量管控、职业技能培训等制度，推进生产现场规范化、标准化建设，强化定置定位定员定额“四定”管理，提高劳动组织的科学化水平。创新罪犯劳动绩效考评机制。根据罪犯劳动能力鉴定结果，建立罪犯劳动上岗制度，探索建立罪犯劳动改造质量评价体系，针对重刑犯、长刑犯、短刑犯等不同对象，细化罪犯经济奖励办法，规范发放罪犯劳动报酬，综合运用经济、行政等手段，促进罪犯劳动改造。三是完善符合国有企业改革要求的企业组织管理制度。按照深化国有企业改革要求，把握好监狱企业特殊国有独资公司的市场身份，进一步健全现代企业制度，优化监狱企业治理结构，完善董事会、监事会各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；进一步健全企业内部控制体系，建立企业经营重大风险预警与应急机制，增强企业风险防控能力。
（五）着眼队伍三化方向，不断深化监狱警务管理制度改革
坚持以完备警务管理制度作为队伍建设的有力支撑，着眼队伍正规化专业化职业化发展方向，探索创新队伍管理新机制、新措施，努力构建符合监狱工作特点的现代警务机制。一是健全完善与职业要求相适应的民警专业化分类制度。以完善分类管理制度为基础，加快推进队伍专业化建设。探索建立监狱警察职位分类模式。按照“深化公务员分类改革”和“完善司法人员分类管理制度”的要求，坚持从我国国情和监狱工作实际出发，对监狱警察职位进行科学分类，明确监狱民警分类标准、类型和职位体系。建立健全监狱警察职业资格制度。探索适应监狱工作职业特点的监狱警察分类招录制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，推行监狱警察执法资格考试和认证；研究制定警务技术职务序列管理办法，逐步推行矫正师制度，构建监狱警察职业生涯规划管理体系，推动警察队伍多元化、专业化发展。建立健全监狱警察教育培训体系。优化分层分类分级教育培训模式，建立培训需求动态调整机制，完善教、学、练、战一体化的岗位练兵制度，不断增强队伍政治素质、业务能力和实战本领。二是健全完善与从严要求相配套的民警正规化管理制度。坚持依法从严治警、科学规范管警，提振精气神、增强战斗力、促进新发展。推进班子建设正规化。规范干部选用和管理，坚持好干部标准，不断充实班子力量、优化班子结构；制定监狱系统领导干部“能上能下”实施意见，努力构建保证能者上、庸者下、劣者汰的用人机制。三是健全完善与履职要求相衔接的民警职业化保障制度。按照责权利相统一的原则，建立与监狱职业特点和职业风险相匹配的职业保障制度，提高职业归属感、荣誉感。强化警力保障。根据押犯结构、戒备等级以及不同管理教育模式，科学核定编制配备和警力配备比例，实行编制配备动态管理，保证基层警力充足。强化职业风险保障。健全民警执法权益保护机制，加强人身安全保护，严惩暴力对抗管教行为，切实保障民警依法履职；加强民警救济保障，完善因公牺牲、意外伤害等抚恤救助制度；推动建立符合监狱职业特点的工资福利制度，提高职业待遇水平。加大从优待警力度。落实例行体检、公休假制度，建立民警心理咨询和心理疾病诊疗机制，关心民警的个人进步，注重帮助解决民警住房以及家属子女就业、就学、就医等实际困难，激发民警的工作热情。
三、正确处理深化监狱制度改革的几个关系
不断深化监狱制度改革，是一项涉及全局的系统性、基础性工程，必须遵循规律，积极稳妥，依法有序地推进。
一是处理好顶层设计和探索试点的关系。深化监狱制度改革，既有监狱体制完善方面的宏观改革，也有监狱工作机制方面的中改革，还有监狱日常工作创新层面的微观改革，必须统筹好顶层设计和探索试点的关系。顶层设计解决的是制度构建和平台搭建的问题，突出的是从体制机制、制度规范、政策要求和标准设定等层面为监狱工作搭好台，划好界，铺好路。探索试点解决的是具体发展和潜力发挥的问题，突出的是为制度执行、政策落实、流程操作、岗位分工等为监狱工作主体赋好权，定好位，确好责。当前，既要紧紧抓住全面深化改革的重大机遇，在司法体制改革框架内对监狱体制安排、队伍建设、事权划分、财权匹配等做好规划设计，推动国家层面法律的“立改废”；也要积极鼓励基层根据实际情况推动创新，为顶层设计创造经验、提供范例。
二是处理好整体推进和重点突破的关系。深化监狱制度改革“牵一发而动全身”，既要注重整体推进，深化重点内容，选准改革着力点。监狱机关作为国家刑罚执行机关的性质特点，从维护社会大局稳定、促进社会公平正义和保障人民安居乐业的职责任务出发，坚持管理体制完善和运行机制调整并重，在全局视野下有步骤有秩序有层次地逐步展开，切实解决制约监狱机关体制性、机制性和保障性的重大问题。重点突破主要体现在各层各级监狱工作者的决策行为和工作铺摆上，要主动融入监狱制度改革的“大动作”，建立、强化或实施相应的机制制度和流程方案，聚焦重点任务，聚力热点难点问题，确定工作重心和工作重点，努力再优势领域突进突破，以点带面，不断深化监狱制度改革迈出步伐、取得实效。
三是处理好继承传统和改革创新的关系。监狱制度改革必须坚持科学的方法论，把好的传统和新的方法统一起来。创新的前提必须是继承，没有继承就谈不上真正的创新。只有在传统的基础上进行创新，工作的实效性和针对性才能得到保证。要大力弘扬好传统，尊重历史、尊重传统，继承多年来监狱工作积累下来的宝贵经验和丰富资源，继承多年来监狱工作开拓出来的科学思路和合理路径，继承多年来监狱工作坚持下来的有效做法和实用谋略，并以制度的形式加以规范。同时，必须积极主动置身于时代中，把握、适应和引领监狱工作新常态，找准新方向、破解新问题、处理新难题，把观念创新和技术创新落实到制度层面，通过制度巩固改革成果，激励创新行为，提升监狱工作整体水平。
四是处理好长远导向和当下现实的关系。监狱制度改革不是能够一蹴而就、短期内完成的工作，必须充分看到现有制度的“惰性效应”。处理好长远导向和当下现实的关系，就是要求监狱制度改革既充分考虑当下监狱工作各项制度的现状、实效与前景，又要充分前瞻到监狱工作发展的态势、方向和准头。改革监狱制度是为了发展监狱制度、提升监狱工作的整体效能，不是为了改革而改革，要从制度发展的角度看，使当下与长远统一于具体的制度完善实践中。一方面，监狱各级领导和所有民警都要充分理解监狱制度改革的正面“收益”，只有通过制度的改革才能解决当下监狱发展的深层次矛盾，回避现实只能带来更低效的发展趋势。另一方面，深化监狱制度改革，要充分立足全国监狱工作会议的精神，把握监狱工作规律和监狱制度演化规律，务求每一项针对的制度改良和变动都能为监狱制度的升级发展提供助力。
参考文献：1.《新疆监狱》2014第6期
2.《中国监狱》2015年第4期
3.《新疆监狱标准体系》第2部分