监狱侦查体制改革，是监狱为适应内外执法环境的变化，对侦查管理所涉及的组织结构、侦查职能、侦查制度、运行方式等因素的调整与变革。我国监狱侦查体制的运行已有60多年历史，它一直沿着“会议推动式”、“机构挂靠式”、“基层兼职式”等模式运行。该模式对于当今刑事犯罪高发、社会矛盾凸显、人权意识增强、押犯数量攀升、刑情狱情互动、侦查任务加剧等趋势显得极不适应，我国传统狱侦体制正日益受到内外监管环境的严峻挑战。
一、监狱侦查体制运行的主要困境
监狱侦查体制的主要特点，表现在“狱内管辖、条块结合、三级对应、侦审合一、编制混合”等方面。所谓“狱内管辖”，指监狱侦查权的适用条件限于监管场所内部的在押罪犯；“条块结合”，是指侦查业务受上级侦查部门的指导，而侦查机构与人事制度、经费投入等受本级监狱行政领导管辖；“三级对应”，指根据案件性质、疑难程度等将狱内案件分别划归部、省、监狱三级侦查部门管辖；“侦审合一”，是监狱的犯罪防控权、立案侦查权与预审追诉权均由同一侦查部门行使；“编制混合”，指部分省级监狱管理局、监狱、监区对狱侦机构的编制同本级狱政管理、刑罚执行的编制混为一体。上述体制特点致使侦查机构设置官僚化、侦查职能定位混沌化、侦查业务内涵错位化、基层侦查编制缺失化、侦查人员结构松散化等弊端。
（一）狱侦管辖权的立法束缚。监狱侦查权的行使一直限定在对狱内在押犯的特定范畴，1996年我国刑诉法的初衷本想避免国家侦查权运行结构与功能上的冲突，但忽略了侦查权本身在监狱环境下运行的客观规律。从刑事法理与侦查实践的视角看，监狱侦查权属人管辖的局限性与侦查措施的延伸性存在法律冲突;属地管辖的空间效力，对犯罪地在狱内,行为地或结果地发展到狱外的案件无能为力;我国刑诉法对狱侦措施权只是象征性地赋予了监狱“有关规定”,但缺乏具体操作条文。[1]而当前监狱人与人、人与物的接触渠道日益多元;刑嫌人员预谋犯罪社会化、暴力化、团伙化趋势明显;重刑犯、惯累犯、“三假犯”等在押比例攀升；罪犯隐漏案信息给监管安全带来的危险因素与日聚增。刑事立法未能兼顾关联性侦查原理在监狱的应用需求，自然导致狱侦权力范围、侦查措施的适用对象受限，狱侦管辖权显然难以适应当前犯罪情势的发展变化。
（二）狱侦组织结构的条块分离。我国监狱长期沿用“以块为主、条块结合”的侦查体制。侦查机构在“块内”分属省监狱局或监狱行政领导，目前全国仍有一些省份将侦查业务列入狱政或刑罚部门来运作。各地狱侦部门的规格、警力、职能等差异明显。“以块附属”决定了侦查部门的行政级别低人一等，侦查职能缺乏地位，侦查指挥缺乏水准。在“条”的纵向结构中，上级侦查主管仅限于对下级侦查业务的指导，而对狱侦机构设置、人员编制、业务经费等没有决定权。“条块结合”的侦查体制，形式上是“双重领导”的结合,实质上是以西方古典管理学派的“科层组织论”派生的分离模块，“该理论强调组织内部的静态研究，而忽视社会环境对组织内部的影响、动态变化及其组织成员的社会需要。”[2]条块分离的侦查组织结构，容易形成指挥多头、静态割据、信息封闭、关系不顺、职能分散等弊端。
（三）狱侦职能的定位混沌。狱侦职能主要是预防控制与侦查打击狱内犯罪活动，深挖在押犯的余罪及其他犯罪线索。但依据1997年司法部《狱内侦查工作规定》，实践中侦查职能的错位与混沌现象由来已久。（1）罪犯思想与行为动向的性质应属于综合狱情信息，现行狱情分析“综合化”与“格式化”的模式，掩盖并削弱了监狱对犯罪情报信息的研判功能。因为狱侦职能中的“狱情”应该是监狱侦查情报信息而不是监狱的情况，“研判”是对监狱侦查情报信息的研判而不是对“监狱情况”的研判。[3]（2）耳目管理模式除了搜集刑嫌的犯罪情报外，对罪犯有自残自杀、重大违纪等行政危险性的行为也纳入了秘密侦查范畴。因为罪犯自残自杀、重大违纪并非犯罪行为，当然就不属于法定的侦查范围，而是应纳入监狱行政信息的范畴予以调查、控制与转化。（3）监狱常以“狱政安全”的名义强制挪用侦查权，狱侦体制的“挂靠式”决定了侦查职能的“混合制”，由于监狱侦查职能的定位不准，没有形成独立的侦查专业模式，造成了侦查职能长期向狱政职能的倾斜与泛化。
（四）基层侦查编制的严重缺位。省级以上的侦查体制侧重于常态侦查管理，而基层监狱、监区的侦查体制应突出实战效能。当前监狱基层警务模式不适应侦查制度的运行。（1）许多分监区狱侦、狱政、刑罚职能由一人兼任，当班须以劳动生产为中心，很难有时间从事侦查业务,基层只好每月对各类档案簿册“编好”记录以应付检查;监区狱侦民警采取兼职模式，其侦查编制也不断地受到监狱改制的裁撤与变更。（2）监狱侦查部门常忙于狱政安全措施的落实，而对自身“刑嫌调控”与“狱侦特情”等重点业务缺乏系统建构与组织保障。基层侦查编制的缺失，反映了我国狱侦体制的头重脚轻。它根源于监狱受经济利益的驱动致使劳动改造职能异化;满足于实现“四无”便是最大成效的安全理念；习惯于用“现场管理”思维来取代或衡量基层狱侦情报工作规范；困惑于监狱满足“零指标”的功利实现，却疏于对预谋案件、隐案漏案侦查奖励机制的建构，基层侦查岗位设置始终不能专职化与常态化。
上世纪80年代末，我国狱侦理论界就已指出当时建国40年来,“狱侦机构设置不健全、狱侦工作干部量少质弱、耳目不灵与敌情不明、业务基础建设不全等弊端,既不适应对狱内犯罪活动斗争的需要，也不适应现代科学管理的要求。”[4]事实上,这种侦查体制弊端延续至今，往往造成了侦查职能日益弱化，侦查主体日渐被动，犯罪控防效能低迷，监狱刑事安全秩序随时受到威胁。
二、监狱侦查体制改革的现实依据
（一）狱侦体制改革应体现侦查职能的价值功能追求
德国社会科学家韦伯曾提出“合理性”批判理论,他将合理性分为工具理性和价值理性。狱侦职能的工具理性，在于提高控防犯罪与打击犯罪的侦查效能;其价值理性追求侦查实体程序的公平正义与人权保护。2012年5月中央政法委曾指出,政法机关“要正确处理惩罚犯罪与保障人权、实体与程序、公正与效率的关系；强化人权意识、程序意识、证据意识、时效意识、监督意识。”而当前狱侦制度的功能价值长期被上述体制弊端所取代与泛化。（1）在控制犯罪领域，监狱对“行政重点人控管”的狱政模式与“刑嫌调控”的侦查模式没有科学分离运行；使用秘密力量一直将“狱政耳目”与“狱侦特情”的分类模式混合运行,“耳目”只能长期徘徊于肤浅的狱情信息表层。（2）在案件侦查领域，《狱内案件立案标准》的时过境迁、《监狱办理刑事案件程序规则》的缺位或粗略，使得侦查部门对上述的“五个”诉讼意识普遍淡薄；侦查阶段侵犯囚权的“深水区”也很少有人问津。（3）狱侦体制改革的最终价值目标是，罪犯与其亲属的个人权益得到充分保护；警察与罪犯群体的安全指数不断提升；监狱公私财产权利得到保护；嫌疑人非法所得被及时追缴与扣押；现行案件与预谋犯罪得到及时揭露与公正追诉；监狱刑事秩序得到持续有效的维护与稳定。因此，狱侦体制改革，必须使侦查价值功能回归到其本体轨道上来。
（二）狱侦体制改革应遵循不同时期的狱情演变规律
上世纪60年代前我国劳改机关以关押国民党军警犯、日本战犯、反革命犯、土匪或反动会首等专政对象为主; 1989年全国押犯构成出现了“一降五增多”的趋势，“1994-2004年以来，监狱暴力犯、三涉犯、团伙犯、重大刑事犯明显增多,少数罪犯将犯罪矛头直接指向监狱民警，使得袭警案件和劫持人质案件发案率激增。”[5]其次,1980年全国脱逃率比1979年上升了47%，监狱当时大力整顿监管秩序，全国捕回逃犯XXXXX多人。1994-2004年的十年，狱内发案率下降了83.3%。尽管2007年发案数由2005年的XX起下降为XX起，但2003-2005年全国破获的袭警凶杀案，牺牲民警数占受害民警总数的78.6%。第三，当前监狱暴力袭警与预谋凶杀、劫持人质与组织越狱等犯罪趋势明显。预谋案件朝隐蔽性、残暴性、欺骗性、突发性、智能性、严重性等方向演变……鉴此，侦查环境的变化必然要求侦查组织结构、技术装备、警力布局等方面的变革。这种变革符合马克思主义关于事物运动发展的客观规律，符合“实践是检验真理的唯一标准”的认识论。
（三）狱侦体制改革应切入现代监狱制度的发展趋势
2003年至今,我国监狱体制改革取得的显著成效，为狱侦系统构造与功能完善提供了良好的外部环境。（1）中国现代监狱制度出现了“监狱发展的阶段性趋势、监狱职能的单纯化趋势、治监方略的创新性趋势、社会地位的提升性趋势。”[6]此外，监狱还当看清未来50年内，中国现代化发展的三个阶段----城镇化阶段现已基本完成，信息化将在2010-2020年基本完成，知识化将在2020-2050年基本实现。[7]（2）中国社会与现代监狱发展的阶段性、我国刑事犯罪率的逐年飙升，预示了今后在押犯的社会化犯罪、网络犯罪、高科技犯罪不可避免，社会与媒体对监狱犯罪问题应做适应性的心理调整，司法高层与监狱自身也应重构安全评估的价值理念与标准体系。（3）监狱制度现代化与犯罪社会化等趋势，警示了传统狱侦体制与方法手段渐遭淘汰的必然，这就是我们极力主张建构并完善监狱情报导侦警务战略的社会根源。（4）强化现代监狱职能，理应对侦查职能有效衔接与紧密配合。在侦查组织体系、警力布局调整、侦查指挥机制、侦查信息建设过程中，要立足基层狱侦警务的实战特点，整合监狱其他相关职能的管理资源。
（四）狱侦体制改革应契合侦查基础运行的特定要求
监狱的侦查实践模式与理论模式差异很大,以致出现“实践背离理论、理论反对实践”的状况。如果没有统一的侦查基础体系,狱侦体制改革同样遭遇失败,因为侦查改革的目标与内容、制度与管理失去了基本准则。监狱应当围绕“四大侦查基础业务”（情报资料、刑嫌调控、重地控制、狱情研判）、“四大侦查技术手段”（狱侦特情、刑事技术、侦察技术、监控技术）来完善狱侦业务的整体架构与技术体系建设。[8]如现行“重危犯查控制度”的运行缺乏犯罪预测技术、侦查情报技术的科学指导与应用，必然要求监狱选择“刑嫌调控”模式来弥补以往的侦查局限。在刑嫌调控的考核模式中,我们应采取“列控率”、“失控率”、“利用率”、“转化率”等量化指标。仅刑嫌调控的基础内涵与操作规范就十分复杂，若再引入其他基础模式与破案模式，各类侦查业务的内在机理与操作方法也各不相同。鉴此，用传统狱政管理方式来取代功能特定的狱侦基础显然是不明智的，基层没有侦查岗位、人员编制、能力建设等条件为保障，侦查基础工作就无法运行，监狱“基础强侦”的战略目标也难以实现。
三、监狱侦查体制改革的基本路径
（一）狱侦体制改革的指导思想
现代狱侦理念强调，监狱在侦查战略上要及时发现与准确消除重新犯罪的危机隐患，在侦查战术上要通过侦查基础与侦查手段的关联应用,有效侦破预谋案件与打击现行犯罪。狱侦制度在监狱制度体系中应始终处于引领性与主导性的地位；狱侦职能具有基础性、隐蔽性、前瞻性、对抗性、危险性等法律特征。实践中有人曾提出“狱侦”在监管领域“比重论”与“份额论”的观点是错误的，因为狱侦的本质属性是犯罪情报，它贯穿了以管理属性为主的其他监管职能的全过程。在功能体系中,狱侦要实现预警、控防、侦查、研判四大功能；其主要作用表现为，对狱情和刑情的超前预测与研判、对刑嫌和重地的超前监控与防范、对预谋和现行案件的超前侦破与打击。
监狱侦查体制改革，既不能简单沿袭政府行政职能改革的基本原则，也不能机械照搬公安刑侦体制改革的基本模式。因为狱侦机构与基层编制没有强势地位，侦查资源的配置空间十分有限，发破案件的社会压力并非与日俱增，侦查程序与侦查权力的运行监督尚未膨胀过热。狱侦体制改革只能根据其功能特点，坚持“积极慎重、强化基层、突出实战、规范基础、提高效能”的指导思想。“积极慎重”是一种态度认知理性，它提出了监狱官员和侦查主体对侦查环境适应性、主动性、论证性的必然要求；“突出实战”是以基层基础为载体，明确监区侦查机构、人员编制、侦查业务的运行机制，以适应当前严峻的斗争形势。当前欧美警察部门“零距离”警务战略、我国公安机关“向空间要时间”的警务理念也是此意。“提高效能”是侦查体制改革的目的与归宿。效能性是“侦查主体承担业务职能的可能性、正确性、迅速性和完整性，是衡量机构设置有效性的标志。”[9]侦查体制受国家与监狱的政策、经济、组织、法律等因素制约，因此，改革过程只能选择“渐进式”与“计划式”的变革策略来推进体制更新,但这种更新绝不是拖延30年或50年不变。
（二）狱侦体制改革的机构设置
我们不能以“精简机构”或“资源整合”的名义去裁减本已脆弱不堪的监区狱侦编制，更不能随意去削弱或拒绝已被实践检验所论证过的侦查基础。（1）应改革当前狱侦“科室制”的机构模式,设立梯层次具实战性质的“队建制”专职侦查机构。根据监狱等级、押犯规模与侦查基础含量，监区层应设独立的狱侦大（中）队；监狱设狱侦支（大）队；省、部监狱局设狱侦总（支）队；一并实行纵向垂直的人事与业务直管关系。[10]（2）无论是“两级管理”还是“三级管理”模式的监狱，均应在监区层设置功能完善与相对独立的狱侦机构。原有分监区改制为监区的若干管区，管区基本职能是安全防范与劳动管理，其他专业职能应全部归口到监区层各业务执行终端。（3）原副监区长分管狱政、狱侦或刑罚执行的混合职位应当分离；监狱狱侦支队下辖的各监区狱侦大队长与教导员职位，可由监区主管狱侦的副监区长担任；处于同一监管区域且罪犯人数在300人±的相邻两个监区，应整编为一个独立的监区级狱侦大队。(4)监区狱侦大队按管区数目设专职侦查员若干人，管区侦查员不再兼任现场带班的职责；监区狱侦内勤岗位可充分利用女警资源。
这种体制与队伍结构，改变了过去“倒三角”的侦查组织为“放射型”的实战结构，形成了监狱统一指挥、快速反应、密切协作、合力攻坚的侦查队伍，保证了整体侦查情报网络的顺畅运行。我国东部地区一些省份或监狱的狱侦总队（支队），虽然机构有所升格，但其内部结构依然沿用过去行政化的机关模式，而在监区层这一执行终端并没有实质性的突破。
（三）监狱侦查部门的职能改革
现代狱侦职能划分为案件侦查、情报侦查、刑事技术、行动技术等功能模块。案件侦查包括对监狱预谋和现行案件的侦破与诉讼等职能；情报侦查包括刑情研判、刑嫌调控、狱侦特情等职能；刑事技术包括痕迹检验、文件检验、刑事照相、法医毒化等职能；行动技术包括侦听监控、电子报警、防暴处突等职能。[11]不同侦查职能在组织机构编制与操作程序上各有侧重。监区级狱侦大队的主要职能是情报侦查与案件侦查，监狱级狱侦支队的侦查职能涵括了以上所有职能，省、部级狱侦总队主要是从宏观层对上述各职能的综合管理。
实现狱侦组织结构的合理化，主要依靠对纵横层次侦查职能的有效配置与调整。一是要确定侦查内设机构与人员的岗位目标。在不同专业岗位序列中，情报侦查与行动技术是重中之重。因此狱侦支队（大队）应固定该两类岗位的人员编制；案件侦查岗位至少应按诉讼程序要求设立“两人搭档制”的组织模式; 对刑事技术岗位的设置，省（部）级监狱局可视情选择本级狱侦总队、或委托司法警官学院侦查实验室、大型监狱的侦查支队为技术项目的资格认证基地，并将《监狱刑事技术建设纲要》纳入国家司法鉴定的管理序列，逐步实现“三级”或“二级”刑事技术点的挂牌目标。二是要理顺监狱侦查管理的层级与幅度。部监狱局管辖全国监狱系统的侦查业务，其管理层级应变更为四级专职直管模式；省级监狱局实行三级侦查直管模式，监狱是二级直管模式。在管理幅度上，目前有些监狱管辖5-7个监区，而有些监狱却管辖13-15个监区。因此，侦查组织的结构调整应根据每所监狱的管理幅度科学设定。三是要确定监区狱侦职能的运行目标。规范监区刑情研判、刑嫌调控、重地控制、狱侦特情等基础业务的操作程序与管理模式，有效开展预谋案件的情报侦查。四是要确保基层侦查权力与侦查责任的衔接统一，实现侦查指挥的有效性、侦查控防的规范性、信息传递的灵敏性、侦查结构的平衡性。
（四）监狱侦查队伍的结构调整
狱侦体制改革应本着“协调、效能、动态”等原则调整侦查队伍结构。否则，狱侦体制改革的设计与推进只能是“空中楼阁”。当前狱侦队伍结构的主要问题是----职类结构混沌无序、专业结构尚未形成、智能结构缺乏优化、能级结构松散失衡。
侦查职类结构，是根据不同侦查职能定位的狱侦人员，在侦查组织中的比例结构与相互关系。它与侦查队伍的专业结构相对应。以往侦查体制的“混合制”决定了职类结构的混沌无序，侦查情报与刑事技术等职类，在基层还没有找到它应有的席位，要想实现狱侦队伍职类结构的科学合理，必须确立破案人员、情报人员、技术人员、管理人员等比例结构。以基层人才发展战略看，我国监狱需要专业化的情报管理与侦破案件的民警；从侦查指挥员的素质看，各地狱侦科队长的知识结构、智力结构、协调能力还有广阔而深刻的调整空间。
侦查能级结构，是指不同知识与能力级别的侦查员在组织结构中的比例构成与相互关系。[12]由于我国监狱侦查队伍职业化、专业化的进程缓慢，有些监狱对侦查员的配置存在着“能-位”不匹配与“类-位”不匹配等现象。要适应狱侦体制改革的发展战略，各级分管狱侦的监狱领导应知人善任并人尽其才，着力解决基层情报传递的行政审查程序与狱侦考核导向间的隐性矛盾，根治用“狱政管理”的眼光来考量狱侦队伍效能的思维痼疾。另外，监狱应建构不同类型与等级的侦查人事制度与绩效评价制度。对各级狱侦部门领导职位的人事任免，应由本级监狱（局）党委提出人选，报上级侦查主管同意方能有效。对各级侦查员的任免，应按初级、中级、高级侦查人才的选拔、使用、考核机制来推进狱侦队伍建设。监狱只有通过侦查基础与实战应用、一般模式与重点项目、常规手段与尖端技术、现实距离与未来空间的比较人才发展思维，才能优化狱侦队伍的能级关系，真正使狱侦队伍的整体结构稳中图强。
当然，沿着我国侦查体制“一体化”模式的改革方向，鉴于我国林业、交通、民航等专门公安实行“双重领导”的侦查体制，基于我国海关缉私警察并入公安侦查建制序列的范式引导，我国监狱侦查体制的终极归属及其侦查权限的走向，统一纳入国家刑事侦查序列的模式应成为法治中国的历史必然。
注释:
该文原标题为《监狱侦查体制改革刍议》，作者为徐克林，系湖北省江北监狱刑侦痕迹工程师，原文曾发表于中国监狱工作协会《监狱工作研究》双月刊,2012,(3):42.
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