监狱人民警察队伍建设刍议

摘要：监狱人民警察肩负着依法管理监狱、惩罚和教育改造罪犯、维护社会稳定的职责，是监狱事业发展的保证，因此塑造一支政治素质过硬、专业性强、心理状态健康的监狱民警队伍是监狱工作的首要任务。本文围绕新形势下监狱人民警察队伍建设的关键点，从明确监狱民警定位、提升监狱民警履职能力、完善警察队伍内部生态、提高监狱民警社会接受度、借鉴队伍建设先进做法五个方面进行分析探讨，以期提出实践性的意见建议。

关键词：监狱人民警察  队伍建设 建议

在政府工作稳中求进的总基调下，监狱作为刑罚执行机关与罪犯改造教育场所，不断夯实职能、提高执行效能是2017年监狱工作的重中之重。而且，社会媒体舆论对监狱工作的曝光度与关注度有增无减，监狱管理人员素质能力与现实需求的落差仍然比较明显。因此，打造过硬监狱民警队伍的任务也就显得迫在眉睫。2017年1月，中共中央引发的《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》强调：“坚持中国特色社会主义政法队伍正规化、专业化、职业化方向，深入推进思想政治、业务能力、纪律作风建设，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍”。基于此，本文围绕新形势下监狱人民警察队伍建设的关键点，从明确监狱民警定位、提升监狱民警履职能力、完善民警队伍内部生态、提高监狱民警社会接受度、借鉴队伍建设先进做法五个方面进行分析研讨，以期为监狱内部队伍建设提供可参考的建议。

一、明确监狱民警定位，夯实队伍建设基础

《监狱法》规定“监狱是国家的刑罚执行机关”，“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护”。由此可见，监狱一方面是国家刑事司法机构，执行国家刑罚，维持社会治安，另一方面也是行政管理机构，担负了对违法犯罪者的改造、教育、救济等职能。同理，监狱人民警察既是司法执行者，应具备过硬的法律修养和健全的身心素质，也是教育者和指导者，应兼具基本的教育能力和良好的自我修养。但是，目前监狱民警对自身定位仍不准确，导致工作内容不明确、职责意识欠缺，进而引发职业归属感不强、队伍凝聚力弱等问题。对此，北京市监狱管理局于2017年全年大力推进职业道德教育主题活动，旨在杜绝此类问题的发生，提高民警队伍的职业认同感。就工作内容而言，国内江苏、北京等监狱管理局均制定出台了详细的一日工作规定或执勤执法规定等，对于明确监狱民警工作内容与要求起到了积极作用。就职责意识而言，固然罪犯的权利与义务有法律规定和规章制度给予限定，但是监狱民警的职责却有失明文化和普及化，这是定位模糊的一个主要原因。

（一）基本职责的明文化

从法律地位上讲，监狱民警具有双重身份：国家公务人员和人民警察；就监狱机构而言，监狱民警也具有双重身份：职能履行者和机构组成者。因此，监狱民警的基本职责至少由四个方面组成。一是作为国家公务人员，遵守《国家公务员法》、《公务员管理条例》、《公务员职业道德规范》等法律与规定，忠诚为民，树立良好的服务意识和大局意识；二是作为人民警察，遵守《人民警察法》等法律法规，公正担当，践行专政职能，维护社会秩序；三是作为监狱职能履行者，依法管理监狱，执行刑罚，对罪犯进行教育改造；四是作为监狱机构组成者，服从指挥，团结上下，献言献策，维护良好的组织生态。

因此，可尝试对司法部2011年9月13日印发的《监狱劳教人民警察职业道德准则》和《监狱劳教人民警察职业行为规范》进行些微调整和增减，明确职责权限范围。一方面，废除“劳教”字眼，适应司法改革新形势，满足社会对监狱职能的新要求。另一方面引进“四个身份”理念，强调监狱民警职责的社会意义。同时，扩充第三个身份的业务内容，增加与日常工作的联系程度，细化失职责任追究的具体情形。

（二）基本职责的普及化

将明文化的基本职责通过宣传板、培训材料、随身卡片等方式加以普及，作为入职培训和晋升培训的考核项目之一。与此同时，鼓励不同岗位的监狱民警结合工作中遇到的权限问题，积极参与到职责规范制定的过程中，提高他们的自主性。

二、提升监狱民警履职能力，抓好队伍建设关键

教育改造罪犯是监狱工作的一大重点，而监狱民警队伍建设对于有效地教育改造罪犯而言是必不可少的。概括地讲，监狱民警履行教育改造罪犯职能主要有三大支柱。第一是人文主义关怀。相信教育改造对于罪犯管理和社会回归的重要作用，从谈话教育、集体教育、亲情感化、社会帮教等人文化角度感化帮扶罪犯，引导罪犯认清罪行，重获新生。第二个支柱是专业技能。随着国外理论主义热潮的涌现，国内监狱民警逐渐提高了对专业化和科技化的重视。一方面，专业技术有助于调和改造对立矛盾，增强教育措施的科学性和教育结果的可视性；另一方面，培养和掌握专业技能也有助于提高监狱民警的能力结构和社会形象，拓宽民警职业生涯。第三个支柱是合作小组。（分）监区、教育科、狱政科、刑法科都是教育改造合作小组的组成部分，各有所长、各司其职，既能打破个人能力局限，又能在社会和罪犯面前塑造整体联动形象。就上述三个支柱而言，为提高监狱执行效能，监狱民警队伍建设可从以下几个方面着手。

（一）完善培训内容

以理论与实践结合、人文与刑罚结合、专业与经验结合为基本原则，增加培训内容，打造学习型监狱民警队伍。如增加人际关系、民主教育、人权意识等人文社会学科，开展愤怒管理、行为意识养成等培训；不定期开展在职培训，着重提高医疗卫生、心理咨询、刑罚执行、生活指导等与罪犯教育改造相关的专业知识和技能；借助集体讨论、角色扮演、交流座谈等方式，适当增加共同愿景、互帮互助、合作攻坚等团队精神培养项目的比重。

（二）细化人事管理

就当前教育改造的三大支柱而言，监狱民警队伍的人事管理需要继续细化。在录用环节，增加持有精神科医生、心理咨询师、社会工作者、教师、职业教育资格等专业资格认证的人才引进。在调动环节，提高部门之间与监狱之间的交流，避免领导层的频繁人事变动，加快一线监狱民警的轮岗。在考核环节，强调对监狱民警人格修养、专业技能、执法能力、综合素质的考察，因人而异地安排培训内容与岗位。在研判环节，重视调查分析监狱民警对工作现状的满意度、对新法新规的情绪防卫性反应、对人事关系的意见建议等。

（三）重视意识培养

首先是监狱民警的自主意识与主体意识。联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》第四十八条规定：“管理人员全体应随时注意言行、善尽职守，以身作则，感化囚犯改恶从善，以赢得囚犯尊敬”。可见，民警的意识对执行力而言至关重要。提高自主意识和主体意识，不仅需要加强日常教育与在职培训，还需要尝试成立业务讨论小组或研讨小组，提高监狱民警参与监狱运营具体事务的机会，畅通监狱民警诉求反映和团体交涉的渠道，借此提高他们的主人翁意识。

其次是组织一体化意识。监狱民警应该明白监狱是社会基础建设与服务的一部分，监狱运营需要不同岗位人员的合作和执行，教育改造问题也需要不同部门人员共同解决。各自为政、“一对一”负责制的弊端逐渐凸显，只有从组织一体化的意识变革和团队责任出发，才能高效地完成监狱职能。

（四）推进研究论证

继续推进对监狱民警意识与行为相关性的社会学实证研究，树立正确的人文关怀与刑罚执行的界限观，为推动队伍建设夯实理论基础。继续推进从监狱角度出发的专业知识和技能研究，将有关领域的新理念、新思路、新方法引进教育改造罪犯、监狱管理、人力资源管理等诸多过程中。继续推进监狱社会组织论的研究论证。从经营学、管理学、组织社会学等多学科角度入手，着重研究监狱民警之间的相互关系以及民警队伍与罪犯群体之间的关系等社会关系构造，分析监狱与社区、媒体、社会的互动作用。

三、完善民警队伍内部生态，巩固队伍建设根本

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出全面从严治党的重要原则。习近平总书记也在2016年召开的中央政法工作会议上强调：“要加强政法队伍建设，营造风清气正、干事创业的良好生态”。在监狱人民警察队伍建设中，也必须要从严治警的方针贯彻落实到队伍建设的全过程，营造良好的内部生态。为此，应不断引进一些制度或措施，预防监狱民警队伍中出现腐化、违法、违纪等不良行为。

（一）内部通报制度

引进内部通报制度，充实事件信息共享机制，落实惩戒措施。客观分析事件发生的动机、端倪和惩戒处分，将事件发生后的不良后果和影响、被处分人的检查和劝诫、避免事件发生的注意事项、对其他人的教训等加入内部官网、教育平台、培训教材等，提高违法违纪事件的教育警示意义。

（二）违法违纪行为举报义务

从规定和政策角度，明确监狱民警没有义务遵守违法或不正当的上级命令，而且掌握违法违纪事实的监狱民警有义务向上级机关和纪律检查部门举报，增加举报渠道的多线化，提高举报流程的保密性，确保凡举报均有答复。同时，保障举报人不承受举报行为的任何不利后果。 

（三）早期预防机制

在原有监督检查等制度的基础上，开设咨询窗口和个别指导窗口，在掌握监狱整体思想动态、预判违法违纪事件的同时，协助监狱民警明确自身行为的合法性，了解避免事故发生的措施，学习一旦事件发生后的应对方法，同时也给主动交代的人打开通道。另外，分析民警队伍统计资料，实施调查问卷等调研手段，及早发现监狱运转的问题，并研究分析应对措施，比如监控罪犯控告件数，整合监狱民警违纪资料，统计纪检监察部门通报次数，以及针对一定时间内频繁出现的违法违纪苗头，加大监督教育措施等。

四、提高监狱民警社会接受度，增强队伍建设支撑

当前社会与媒体对监狱民警的理解趋于片面，评价也以消极和负面为主，这反过来也影响了监狱民警的积极性和队伍的稳定性。如何提高社会对监狱民警的接受度，成为队伍建设不得不面对的一个关键问题。

（一）原因分析

社会对监狱民警接受度较低的原因多种多样。第一， 社会对监狱职能理解欠缺。社会群体的大多数仍认为监狱的职能只是看守罪犯，并不了解罪犯教育改造的意义和难度，不了解刑罚执行机构面临的桎梏和局限。第二，对监狱民警的工作状态不太清楚。对于一线监狱民警的工作内容、身心压力、工作强度等无意了解或没有渠道了解。第三，媒体报道的误解。媒体倾向于站在罪犯这一所谓的“弱者”立场上加以报道，习惯断章取义地报道负面新闻，而且受众容易将监狱与看守所混淆等。第四，监狱本身的封闭性。保密要求限制，信息公开滞后，参观和考察范围较窄。第五，历史原因。狱卒从古代起即被归为“煞”类，外界习惯于认为监狱民警威逼高压，无视罪犯人权。第六，其他原因。不少人认为罪犯对社会毫无贡献，难以接受监狱对罪犯的教育工作与救济力度；部分出狱后罪犯仍然我行我素，改造教育成效不显著等。

（二）解决对策

提高社会对监狱民警的接受度，渗透刑罚执行机关是社会组成部分的理念，继而提升监狱民警形象和地位，有助于显著提高监狱民警的职业自豪感，激发扎根监狱工作的热情，稳定民警队伍。结合上文分析的原因，可试行以下几种措施。一是增加从监狱民警立场出发的报道，选取警察应急处突现场、成功转化罪犯等事例，让受众认识到监狱工作的重要性，是社会正常运转不可缺少的基础设施，以及监狱民警职能的特殊性，罪犯改造不可能一蹴而就。二是畅通信息发布平台，通过新媒体引导监狱民警撰写工作日记，公开业务执行困难、教育改造负担、职业理想抱负等状态。三是增加对外公开、参观、见习、警示教育等力度，将对象扩大至社区居民和专家团体，将时间扩大至凌晨和夜间，将内容扩大至部分不服管罪犯的改造表现。四是促进与社会机构的交流，营造随时互问、随时互答的新平台，在确保罪犯个人信息保护和机构秩序维持等前提下，提高透明度，增加其他机构参与监狱工作的机会，如增加高校委托培训，与外界专业人士建立共同研究会或委员会，对外公开监狱研究论文或报告等。

五、借鉴队伍建设先进做法，筑牢队伍建设保障

中央政法委机关负责人就《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》答记者问中提到，政法战线贯彻落实了2016年4月习近平总书记就加强政法队伍建设的重要指示与全国政法队伍建设工作会议的重要精神，推动政法队伍建设取得了新进展。因此，积极借鉴其他监狱在队伍建设方面的先进做法和优秀经验，也有助于针对性地拓宽队伍建设思路，增强队伍建设成效。本文选取以下三个实例，仅作参考。

随着社会意识形态的多元化、社会文化生活的多样化与意识形态斗争的复杂化，监狱工作的闭塞与单调越发凸显，这也逐渐影响到了监狱民警的精神状态。因此可学习中渡监狱[1]大力强化思想作风建设，这是补足队伍建设缺陷的基本要素。比如，中渡监狱以“两学一做”学习教育等作为思想作风建设的切入点，强化政治理论学习与党风廉政建设，以党建带队建，并依托《中渡监狱民警月绩效考核办法》，完善奖惩措施，调动工作积极性。

监狱的根本性质决定了监狱民警队伍的思想信念必须满足更高的标准和要求。阳江监狱[2]把握责任意识和职业意识两大抓手，制定明文化的“五个责任理念和四种职业意识”，并通过书籍阅读分享、教育宣传平台、监狱论坛、责任文化主题活动、典型示范推广等多种方式，强化监狱民警的使命感和归属感，并借助《时空工作指导书》、《职位职责工作指导书》、《权限工作指导书》，项目管理体系、《阳江监狱责任追究办法（试行）》等制度机制，有效督促警察强化责任意识，完成职业使命。

青年民警工作一直是队伍建设的重中之重，可借鉴深圳监狱[3]关于有效开展青年民警教育工作的优秀经验。比如做好顶层设计，出台实施《中共广东省深圳监狱委员会关于加强青年警察工作的意见》；推进科学规划，统计分析并制作《深圳监狱青年警察职业发展规划情况综述》，引导青年民警形成良好的职业发展观；依托“青年警察活动季”系列主题活动平台，提供青年民警的技能发挥舞台；重视教育培养培养，推动挂职锻炼、协会组织、专题讲座、后备干部培养等；加大关心扶持力度，有针对性、有步骤地解决青年警察学习训练用房、住房问题、婚恋问题等实际困难。

明确监狱民警定位是民警队伍建设的基础，只有民警对自我有了准确定位，才能善用监狱工作平台，更好地完成监狱任务。提升监狱民警履职能力是队伍建设的关键，只有打造高效的履职能力，才能提升民警队伍执行力，推动监狱事业长效发展。完善警察队伍内部生态是队伍建设的根本，良好的生态环境积极对于民警理想信念、精神风貌和工作作风都有着举足轻重的影响。提高监狱民警社会接受度是队伍建设的支撑，社会评价对监狱民警的肯定可以激发队伍的凝聚力和民警的进取心。借鉴队伍建设先进做法是队伍建设的保障，加强学习与借鉴有助于不断形成全面、多样、高效、创新的队伍建设格局。我们应当认识到当前监狱民警队伍仍存在许多不适应新形势、新要求、新挑战的短板。为了有效地执行监狱职能任务，应当与司法制度改革的大趋势结合起来，立足实际、务求实效，破解监狱民警队伍的制约，促进监狱民警队伍健康发展。