【摘要】监狱服刑人员社会保障问题，虽然日益备受关注，但理论研究与经验做法推广少、政策措施与法律法规跟进慢、公众认识与社会管理有差距、教育矫正与就业培训内容少、服刑改造与回归社会有脱节等障碍性问题，严重影响到监狱服刑人员社会保障政策的正确执行。本文以社会保障为核心，着重阐述了完善监狱服刑人员社会保障制度的必要性，分析了在实践中存在的突出问题，对加强监狱服刑人员社会保障制度建设作了一些有益思考，为促进社会保障事业的全面发展，贡献一点智慧和力量。
【关键词】服刑人员 社会保障 制度 思考
社会保障，是国家和社会通过立法、制定政策，对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。做好监狱服刑人员社会保障工作是一项长期任务，是社会管理综合治理的一项重要内容。多年来，党中央、国务院非常重视监狱服刑人员的社会保障工作。1991年中共中央、国务院和全国人大常委会就颁布了关于加强社会治安综合治理的两个《决定》，1994年中央社会治安综合治理委员会、公安部、司法部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局又联合印发《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》综治委([1994]2号)文件，对做好监狱服刑人员的社会保障工作提出了明确要求。在此之后，又出台了中央四部委《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》(综治委[1999]5号)、中央八部委《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》(综治委[2004]4号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅转发<中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见>的通知》(中办发[2010]5号)、司法部、中央综治办等11部门印发《关于贯彻落实<中央办公厅、国务院办公厅转发中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见的通知>的实施方案》(司发[2010]13号)、司法部等十三部门联合印发《关于加强刑满释放人员救助管理工作的意见》(司发〔2015〕8号)等文件，为建立健全工作制度体系，做好监狱服刑人员社会保障工作奠定了坚实基础。但在监狱机关监管执法实践中，还存在法制保障缺乏、实践保障乏力、监社保障脱节、协调保障较差，监狱服刑人员社会保障的法治化水平仍需进一步提高等诸多问题。笔者试就完善监狱服刑人员社会保障制度的必要性，分析当前存在的问题，如何在政府主导顶层决策、法治引领社会文明、政策引导融入社会、畅通社会保障渠道等方面，有效发挥立法、政府、部门、社会的职能职责作用，不断加强监狱服刑人员社会保障制度建设，进行了有益的思考，欲与同仁商榷。
一、完善监狱服刑人员社会保障制度的必要性
党的十七大报告明确指出：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。并提出了“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的建设目标。党的十八大报告则进一步强调，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。既然是“人人”和“全覆盖”的社会保障，那么，监狱服刑人员作为社会公民成员，具有公民权，也应该享有社会保障。
（一）全面建成小康社会的必然要求
党的十八大报告根据我国经济社会发展实际和新的阶段性特征，在党的十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上，提出了更具明确政策导向、更加针对发展难题、更好顺应人民意愿的新要求，确保到2020年全面建成小康社会。这个小康社会，是发展改革成果真正惠及全体中国公民的小康社会，是经济、政治、文化、社会、生态文明全面发展的小康社会，是为实现社会主义现代化建设宏伟目标和中华民族伟大复兴中国梦奠定坚实基础的小康社会。习近平总书记指出：“全面小康，覆盖的人口要全面，是惠及全体人民的小康。全面建成小康社会突出的短板主要在民生领域，发展不全面的问题很大程度上也表现在不同社会群体民生保障方面。”很明显，给予监狱服刑人员社会保障，是全面建成小康社会的必然要求。
（二）落实司法人权保障的切实步骤
国务院新闻办公室和外交部编制的《国家人权行动计划(2016-2020年)》提出，坚持以人民为中心的发展思想，把保障人民的生存权和发展权放在首位，将增进人民福祉、促进人的全面发展作为人权事业发展的出发点和落脚点，维护社会公平正义，在实现中华民族伟大复兴中国梦的征程中，使全体人民的各项权利得到更高水平的保障。行动计划指出，要规范涉及公民人身的执法行为和司法行为，规范监管场所，保障各类被限制人身自由人员的权利。监狱服刑人员是特殊群体，法律地位与普通公民虽有区别，但其仍是权利主体，具有法律人格，其合法权益不可剥夺。监狱服刑人员在失业保险、养老保险、医疗保险等社会保障方面，不应受到社会排斥。尊重和保障人权，是中国的宪法原则，也是中国共产党、中国政府和中国人民的坚定意志与不懈追求。对待监狱服刑人员不仅需要监管改造更加文明，刑罚执行更加规范，被羁押人的人格尊严、人身安全、合法财产和申诉、控告、检举等合法权利得到有效保障，还需要从一个公民基本生存权的保障出发，高度关注和给予其在服刑期间和回到社会时应当享有的各类生存生活需要的基本民生保障。
（三）体现社会主义制度的先进文明
多年来，特别是中共十八大以来，我国坚持人民主体地位，恪守以民为本理念，保证和发展人民当家作主，充分实现人民权利、充分保障人民权益，推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化，有效保障了人民依法享有广泛的权利和自由、履行应尽的义务。人类追求文明进步永无止境，中国特色社会主义建设，中国的法治文明建设依然在路上。不断改进和完善社会保障制度，仍将是中国全面推进依法治国的重要内容。坚持立足本国国情，积极借鉴人类法治文明优秀成果，不断提升中国特色社会主义制度建设水平，努力维护社会公平正义，全面建设社会主义法治国家。重视监狱服刑人员社会保障工作，不断完善监狱服刑人员社会保障制度，有利于推动我国社会保障制度体系建设，促使国家立法机关、行政机关加快对监狱服刑人员社会保障问题的立法进程，有助于推动监狱服刑人员社会保障的理论研究与司法实践，更是社会主义制度先进文明的重要体现。
（四）社会主义核心价值的理想追求
社会主义核心价值观是在中国特色社会主义实践中形成和发展起来的核心价值目标和价值理念。满足人民生存发展的需要,是社会主义核心价值体系的根本追求。社会主义核心价值观是政治理想、社会导向、行为准则的统一，能够强化人民群众对中国特色社会主义的价值认同，有利于在多元中立主导、多样中谋共识、多变中找到正确方向，在全社会形成巨大的价值共识和思想共鸣。只有国家越来越富强、民主、文明、和谐，人民期盼更好的教育、更稳定的工作、更可靠的社会保障、更优美的环境才会逐渐实现；只有在自由、平等、公正、法治的社会里，人民才能充分享有各项权利、共享改革发展的成果，生活更加幸福更有尊严；只有全社会形成爱国、敬业、诚信、友善的社会氛围和道德风尚，人民生活才会倍感阳光、温暖和自豪。因此，不断完善监狱服刑人员社会保障制度，是积极培育和践行社会主义核心价值观的客观需要。
（五）严格公正文明执法的重要基础
监狱服刑人员作为国家公民，应该享有社会保障的基本权利。服刑人员纳入社会保障范围，是保障服刑人员基本生存发展权的可行方式，既体现国家和政府对特殊群体的关爱，也有利于进一步促进社会安全与稳定。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。建设社会主义法治国家，其终极目标在于公平正义，其现实道路在于保障和发展人权，其具体途径在于公平执法。国家尊重和保障人权这一原则的入宪，为社会主义公平正义理念确立了现实的基准、法律的标杆。公平正义是历史久远的人类理想，它的基础是社会制度的公平正义。社会保障制度的建立，为社会主义公平正义的实现提供了思想和社会条件。重视和完善监狱服刑人员社会保障制度建设，使得社会主义公平正义成为共同价值认识，融汇进国家法律制度和执政理念之中。具有比较完善的监狱服刑人员社会保障制度，也是促进监狱机关和人民警察严格公正文明执法的重要基础。
二、监狱服刑人员社会保障制度存在的问题
随着国家社会保障体制改革的深入推进，具有中国特色的社会保障制度已经形成并逐步完善。但是，监狱服刑人员作为特殊群体一直未被完全纳入社会保障范围，导致其基本社会保障难以和社会对接，应引起高度重视并加以解决。
（一）法制保障缺乏，监狱服刑人员社会保障依据碎片化
目前，监狱服刑人员社会保障的法规制度过于笼统，碎片化政策较多，不完整，不系统的现象较为突出。《监狱法》虽然在法律层面上对服刑人员的相关权益作了规定，但是，只是粗略性的，大部分都是指导性原则。现有社会保障制度多为部门规章或地方法规，监狱服刑人员社会保险、帮教安置的具体内容都体现在这些规章中，但保障制度不够完善，保障项目不够全面，覆盖范围小，权威性不够，保障程度相对较低。监狱服刑人员社会保障的享有取决于入狱之前参加过各种社会保险，在服刑期间是暂停的，社保管理部门将服刑人员个人账户予以封存，监督措施暂缓执行，对于服刑人员刑满释放后的就业安置及社会救济情况的监督责任业也没有在法律政策层面上作出明确规定。监狱服刑人员社会保障的现有制度，从形式上主要由社会治安综合治理委员会和司法行政机关联合其他部门制定，专门针对监狱服刑人员生活救助、就业等方面进行的规定，大部分散见于其他社会帮教安置规定或一般性社会保障制度的条款中。由于我国正处于转轨时期，社会保障工作处于初级阶段，整体发展较为落后，许多项目尚未健全，保障范围尚未普及，保障力度尚显薄弱。所以，存在很多监狱服刑人员社会保障的真空地带，不同时期的政策变动往往会给监狱服刑人员带来各种困难。在这一背景下，这些社会保障不健全之处往往会在监狱服刑人员释放后凸显出来。如户口注销政策与房屋买卖、拆迁相结合导致许多人回归后无法落户。笔者在工作中经常会遇到许多人由于户口注销无法落户，因档案丢失、档案冻结等而不能办理低保、不能享受各种救助。大多数监狱服刑人员未缴纳过各种保险，社会保障如何接续，有待规范。许多人因犯罪与家人结仇或长期的监狱生活与家人断绝联系，导致他们出狱后即无家可归。因此，监狱服刑人员的社会保障权，从根本上说，仍缺乏法律制度性保障。
（二）实践保障乏力，监狱服刑人员社会保障执行无策化
服刑人员是被依法收监实施教育改造的特殊群体，要全面纳入社会保障，在现行法律制度政策层面未有专门法规制度，导致在实际操作层面遭遇很多障碍。《中共中央关于制定十三个五年规划建议》提出，“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。”从社会保障覆盖范围看，监狱服刑人员是被忽略的群体，我国虽然现行法律和有关规定对监狱服刑人员的未来就业安置、劳动保险、养老保险等权利作了一些规定，但是，很多都是笼统性的规定，缺乏统一标准和有效监督和约束，不同地区执行起来存在很大差异，操作难度大。全面的看，我国目前对服刑人员社会保障权重视不够，在立法上认识不足，一些规定有空白和不周全之处。如：只规定了退休人员在触犯刑法，缓刑假释时的养老保险待遇，并没有规定在职人员缓刑、假释时缴纳保险费的权利。又如：服刑人员刑满释放之后社会保险接续完全排除了国家公务员，并没有把入监前具有公务员身份的服刑人员纳入进普通社保体系，造成了这一部分人员在刑满释放之后得不到任何保险救助，社会保障处于空白状态。对已经执行的死缓、无期罪犯，没有参加社会保险的服刑人员，在其有生之年已经无法交足现行规定的社保费用年限，刑满释放后如何参与社保缴费、如何领取养老金，这些具体问题，在现有社会保障体系制度政策中都未明确，处于搁置悬空状态，亟待解决。
（三）监社保障脱节，监狱服刑人员社会保障衔接断链化
监狱机关在服刑人员社会保障方面，几乎是没有作为和难有作为。服刑人员被判刑罚收监后，按照相关的政策规定，收监前享有的所有社会保障待遇、体系和适用都予以停止，一切待其刑满出狱后再恢复和重新启动。监狱服刑人员的教育培训与社会脱节，出狱后在求职时往往处于劣势地位。一方面，我国劳动力学历水平在不断提高，监狱服刑人员的文化程度普遍较低。另一方面，社会职业技能需求变化快，他们自身所学专业技能跟不上社会发展的需要。在当前现代社会中，知识文化的积累是社会化的一项重要内容。虽然《关于进一步加强对服刑在教人员职业技能培训工作的意见》明确要求对服刑人员进行职业技能培训，并颁发职业资格证书。但是，由于客观条件限制，监狱服刑人员教育技能培训仍无法与社会教育相比，受教育的数量、质量和可就业性等方面都有待提高，特别是其在监狱内所学技能与社会就业需求脱节。
（四）协调保障较差，监狱服刑人员社会保障多门无序化
监狱服刑人员的社会保障涉及的部门较多，各有关部门根据规定各司其职，为监狱服刑人员提供相应的社会保障。但是，由于监狱服刑人员社会保障涉及部门数量众多，各部门对监狱服刑人员社会保障认识程度不同，各领域政策完善程度不同，各部门在落实这一工作方面的力度也不尽相同，部门之间协调配合不够，一些地方监督机构人员缺乏相关的监督管理知识，造成相关部门的责任、义务、分工不明，社会保障效果不尽如人意，使得监狱服刑人员社会保障工作的发展受到一定影响。
三、加强监狱服刑人员社会保障制度建设的思考
监狱服刑人员是衡量一个国家或地区人权状况、政府执政质量，反映社会稳定、管理创新与国民福利水平等因素的特殊群体。国家有责任保障公民在失业、年老、疾病、工伤、生育、基本生活困难时得到救济，享受国家的社会保障。在社会保障制度逐渐完善，覆盖面不断扩大的今天，我国服刑人员被排斥在社会保障之外，这与公平的价值理念是相违背的。将监狱服刑人员纳入社会保障体系，加强监狱服刑人员社会保障制度建设，刻不容缓。
（一）政府主导顶层决策，建立罪犯社会保障制度
十三五规划建议明确提出，社会保障公共产品的性质是要明确政府在发展社会保障事业方面的规则。一项公共产品需要坚持普惠制度、调基本、均等化和可持续，这是市场规划中政府的基本职责。监狱服刑人员作为一种特殊的国家公民，依法享有宪法和法律赋予的社会保障。政府应该主导监狱服刑人员的社会保障工作，重视其发展。将监狱服刑人员纳入到政府有关部门实施社会保障的人群，给予发放社会保障卡，制定有关领发原则、程序、经费、使用、管理等方面的制度。监狱服刑人员在服刑期间和刑满释放后不仅可以凭卡就医进行医疗保险个人账户实时结算，还可以办理养老保险事务；办理求职登记和失业登记手续，申领失业保险金，申请参加就业培训；申请劳动能力鉴定和申领享受工伤保险待遇；在网上办理有关劳动和社会保障事务等。这样，从制度层面上，保证监狱服刑人员，无论是在监狱服刑期间或是刑满释放回到社会后，都能依法享受到社会保障的待遇。监狱服刑人员的社会保障工作完善的过程中，政府应制定政策、法规，配备专业管理人员，保证经费来源，监管每个工作环节，确保管理到位。
（二）法治引领社会文明，加快立法修法释法进程
建立健全监狱服刑人员社会保障的法律、法规、政策、制度，在逐步完善整体社会保障体系的同时，应重点根据监狱服刑人员特有的缺陷，制定完善相关保障措施。监狱服刑人员所亟需的社会保障项目，包括：就业、医疗、养老、住房、脱贫、基本生活等社会保障领域。目前，我国监狱服刑人员的社会保障还没有一部专门的规范化、较系统的法律法规，主要依据的是一些通知、办法或者试行规定等，效力比较低，形式不统一，而且在内容上也经常是浅尝辄止，缺乏足够的制度设计和操作性，实务中存在不少困难。2004年《中华人民共和国宪法修正案》第二十三条规定“国家应建立同经济发展水平相适应的健全的社会保障制度”。从国际上看，对监狱服刑人员的社会保障立法也是许多国家的普遍做法，是各国狱政法律体系中的重要组成部分。在当前我国社会保障趋于统一的形势下，监狱服刑人员的社会保障制度并不是要单立一派，而是应注意与其他社会保障措施的衔接，将监狱服刑人员划归为普通公民，享有同样的权利。通过立法规范监狱服刑人员的社会保障规定，进行修改法律法规完善监狱服刑人员的社会保障制度，实施行政法规政策解释将监狱服刑人员社会保障纳入社会统筹范围实现监社无缝对接，使得监狱服刑人员社会保障工作走向法治化轨道。
（三）政策引导融入社会，保护特殊群体民生权益
刑罚执行是从实现特殊预防及一般预防的目的出发，对犯罪人及社会公众进行积极教育，而非消极的惩罚与威慑。由于长期以来的影响，社会大众对曾经有过犯罪经历的人还抱有不同程度的歧视，许多就业用人单位都要求求职者提供“无犯罪记录证明”，随意扩大就业限制范围，这些误导行为，使得监狱服刑人员社会保障落实起来难度加大。因此，有必要通过调整政策导向，国家出台各项社会保障政策、社会管理制度时，都应适当考虑到监狱服刑人员作为一个特殊公民必然的生产生活生存的基本需要，理清监狱执法与社会管理的责任，扭转社会大众误解，使人们客观、全面认识监狱服刑人员，积极接纳他们，为他们提供改过自新的机会,为他们顺利回归社会创造一个宽松有利的社会环境。监狱服刑人员社会保障制度的完善，既需要尽快完善立法、加强资金支持，也需要各机关、企事业单位的接纳配合，更需要社会大众的理解和宽容。只有这样才能使监狱服刑人员的回归社会之路变得更加平坦，才能进一步减少重新违法犯罪，才能营造法治稳定的社会环境。在监狱内建立与社会教育相接轨的技能培训制度，对监狱服刑人员进行教育改造的同时，更加注重强对他们的技能培训。
（四）畅通社会保障渠道，创新监社帮扶一体机制
监狱服刑人员的社会保障工作牵扯到众多机构，需要每个环节的有效衔接，一旦途中某个程序脱节断档，便会造成前功尽弃、事倍功半的局面。因此，需要加强监狱服刑人员社会保障的统筹协调机制，建立监狱服刑人员社会保障联席会议制度，设立专门负责监狱服刑人员社会保障工作的协调机构。监狱机关配合各相关职能部门，摸清监狱服刑人员收监前具体参加社会保障和缴费账户情况，及时对监狱服刑人员社会保障的基本信息建档立卡、健全台帐，为全面纳入社会保障提供全面、完整的信息支撑。牵头统筹协调各成员单位共同解决监狱服刑人员人员服刑期间和回归社会中遇到的学习、就业、医疗、养老、居住、户口、失业、扶贫、救济等社会保障问题，最大限度地整合利用社会资源来服务于监狱服刑人员的社会保障工作。政府应担负起财政责任，列入财政预算，设立专项经费，切实解决监狱服刑人员管理的经费问题。加强对监狱服刑人员社会保障实施情况的监督和评估，包括开展阶段性调研、检查和评估，引入第三方评估机制，并及时公布评估报告。中央和国家机关各有关部门、各级地方政府应结合各部门工作职责和各地区特点，制定监狱服刑人员社会保障实施方案，确保各项社会保障目标任务的实现。
参考文献：
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【5】国务院新闻办公室.《中国司法领域人权保障的新进展》白皮书（2016年9月）.国务院新闻办公室网站.www.scio.gov.cn.2016-09-12.来源：国新网.
【6】国务院新闻办公室.国家人权行动计划（2016-2020年）.国务院新闻办公室网站.www.scio.gov.cn.2016-09-29.来源：国新网.