【摘 要】设置高度戒备监狱，对犯罪性质严重、刑事处罚较重和具有很大危险性的罪犯实行高度戒备管理，既是依法治监的法律规定要求，也是适应押犯结构变化，确保监管安全稳定，强化教育改造矫治成效的需要。因此，进一步建立和完善监狱分类、监狱建设、监管执法、生活卫生、教育改造、机构编制等管理制度，规划建设高度戒备监狱，有利于高危罪犯的集中管控、差异处遇、规范矫治与改造转化。本文着重就建立和完善高度戒备监狱制度的必要性和目前存在的主要问题进行了深刻分析，对如何建立和完善高度戒备监狱管理制度，作了深入探讨。
【关键词】建立 完善 高度戒备监狱 管理制度 思考
《中华人民共和国监狱法》第三十九条规定“监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理”，为建设高度戒备监狱提供了非常重要的法律依据。2005年6月在沈阳召开的全国监狱局长会议上则明确指出：“监狱将依据监狱警戒设施、监管技术装备、警力配备、管理方法、活动范围、劳动方式等因素，将监狱分为高度戒备、中度戒备和低度戒备三个等级，分别关押具有相应危险程度的罪犯”。其中，高度戒备监狱主要负责关押被人民法院依法判处15年以上有期徒刑，无期徒刑和死刑缓期两年执行的罪犯，以及累犯、惯犯，判刑两次以上的罪犯或者其他有暴力、脱逃倾向等明显人身危险性罪犯。将监狱分为高度戒备、中度戒备和低度戒备三个等级，分类关押不同危险程度的罪犯，对于提升监管安全防控水平，提高教育改造的质量，达到人尽其才、物尽其用之效用，为促进我国监狱的监管执法实践和建设发展发挥重要的推动作用。高度戒备监狱要全面履行或者完成其法定职能，就必须有严格的组织管理和运行保障，以保障其正确行使监管执法职能。因而，带有强制力性质的高度戒备监狱制度，是区别于中度和低度戒备监狱的重要特性之一。积极推进制度化是高度戒备监狱管理规范化的前提，是建立健全法律法规和规章制度，确保高度戒备监狱管理有法可依、有章可循的重要任务。本文试从监管执法实践的角度，就建立和完善高度戒备监狱制度的必要性和存在的突出问题，如何进一步加强高度戒备监狱管理制度建设，谈点粗浅的看法，欲与同仁商榷。
一、建立和完善高度戒备监狱制度的必要性
科学设置高度戒备监狱管理制度，是规制高度戒备监狱运行体制、机制，规范高度戒备监狱警察职责和行为，保障高度戒备监狱运行计划目标实现的基础条件。同时，监狱机关又是重要的社会公共组织之一，必须通过组织管理使自己的组织体系得以建立健全，并通过组织管理来确保自己的生存、运转和发展。而保持高度戒备监狱管理的稳定性和持续性，提高监狱管理的公信力，将组织管理法制化，这就需要不断完善高度戒备监狱制度。
（一）建设法治平安文明监狱的目标需要
建设法治平安文明监狱，应该是依法依规的管理，表现为执法管理的法规制度健全、体系完整，做到有法可依、有章可循，这要求我们加强制度化建设。高度戒备监狱属于需要严密防范，并控制罪犯脱逃以及狱内暴力事件的最高警戒级别的一类监狱。除了要构筑高大、厚实、坚固的围墙，建筑一定范围的内外围安全防范设施，有现代化的安全警戒设施，高效的安全防范与应急处突与快速反应能力的监狱警察队伍，还要有先进的监狱指挥系统和严格的监狱内部管理制度。高度警备监狱具有高投入、高警戒、高效率的特点，其押犯规模在3000人左右为宜，现行的重刑犯罪犯基本属高度戒备监狱重点关押对象。要实现建设法治平安文明社会主义现代化监狱目标，必须要加强法律制度建设，不断完善高度戒备监狱管理制度。
（二）实施监狱管理科学分类的内在需要
我国监狱经历了半个多世纪的建设发展，形成了一定的规模，现行的监狱分类体系有其生成并发展至今的历史条件、社会背景，实践中有其存在的适应性和合理性。但是，随着监狱工作的发展和法制的完善，监狱布局调整与其职能功效的明显强化，现行监狱分类固有的问题也日趋突出，对监狱重新分类也更加迫切。按照戒备等级对监狱进行分类，是目前世界上多数国家普遍采用的一项基本制度。建立和完善高度戒备监狱制度，有利于深化罪犯科学分类工作，有利于监狱资源的优化配置，降低刑罚执行成本，体现区别对待政策，提高罪犯改造质量，维护监狱安全稳定。
（三）适应深化监狱体制改革的客观需要
监狱体制改革的最终目的，就是要纯化监狱职能，强化监狱刑罚执行功能，增强监管能力，减少和预防重新犯罪，提高罪犯改造质量，建立公正、廉洁、文明、高效的新型监狱运行体制。建立高度戒备监狱制度，有利于进一步保障监狱监管安全在对罪犯科学评估、合理分类的基础上，在监狱规划布局、建筑标准、安全警戒设施等方面重点突出防暴狱、防脱逃、防劫狱功能。高度戒备监狱在提高罪犯改造质量、确保社会安定、增加社会和谐等方面发挥着不可替代的作用。建立和完善高度戒备监狱制度，切实抓好高度危险性罪犯的分类集中关押、集中管理，将有限的资源更多地向高度戒备监狱倾斜，将极大的释放监狱现有资源的能量，也十分符合监狱体制改革发展要求。
（四）世界司法大融合共发展的时代需要
当今世界的全球化浪潮，已经或正在给人类社会文明的发展带来极其深刻的影响。监狱文明是一个国家法治文明、司法文明、政治文明的窗口，与世界文明发展相适应，监狱机关监管执法制度文明化趋势十分明显。世界经济全球化，也衍生出法律实践上的国际化和全球化，世界司法相融性不断增强。国家法(国内法)之间相互影响，国家间法律(国际法)加快形成，国际法与国内法的互动，促进了世界法律的多元化、一体化和全球治理的法治化。适应世界新形势新变化，通过对国内外监狱管理制度的相互比较与借鉴，提高我国监狱管理制度的实践操作性，这也是对监狱管理制度的一个创新的过程。充分认识到我国监狱管理制度的缺点，不断地吸收先进的国外监狱管理的经验与方式，更好地与国际接轨，对罪犯进行有效的改造，充分保障人权，在整体上提高我国监狱管理的水平。目前，世界上多数国家实行监狱分级管理，按戒备等级分类关押罪犯，成为世界上普遍采取的一项监狱管理制度。不断完善我国高度戒备监狱制度，遵循了监狱管理由简单粗放到专业化、精细化的发展规律，是适应当前国际社会全球治理共同发展的新时代需要。
二、目前高度戒备监狱制度建设存在的问题
我国高度戒备监狱管理制度建设存在的问题，主要反映在制度建设滞后于法治建设进程、不能满足实践的需要、不能适应改革的要求、未跟上时代发展节奏等方面。
（一）高度戒备监狱制度建设滞后于法治建设进程
《中华人民共和国刑事诉讼法》历经了1996年、2012年两次修改。《中华人民共和国刑法》由第八届全国人民代表大会第五次会议于1997年3月14日修订，自1997年10月1日起施行后共进行了九次修正。2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了修改《中华人民共和国监狱法》的决定，标示着我国监狱依法治监、从严治警、规范执法、维护执法的公正性进入了一个新的阶段，提高到了一个新的水平。但在具体的执法实践中，由于与《监狱法》相配套的《监狱法实施细则》至今未能出台，致使一些原则性条款在实践中缺乏可操作性。涉及到高度戒备监狱制度建设中的一些执法环节如保外就医、罪犯离监探亲、处遇等等，无法可依。从实践看，法律、法规与部门规章也还没有配套，不少地区和单位出台了大量未经严格审定的规章和制度，有的越权立规，有的擅自制定土政策、土规定，高度戒备监狱制度建设的严重滞后性尤为突出，直接影响了全国监狱有关法律政策执行的统一性，这与监狱工作法治化的要求明显不相适应。
（二）高度戒备监狱制度建设不能满足实践的需要
高度戒备监狱制度应建立在依法治监的基础之上，涵盖监管执法、狱政管理、教育改造、队伍管理、后勤管理等方方面面。现在，我国监狱工作制度门类齐全，并已形成了监狱管理制度的基本框架。但是，这些制度的缺乏针对性问题较为突出。法规性的制度少，内部“红头”文件多。法规性制度是由最国家最高权力机关制定的法律和国家最高行政管理部门制定的规章，它们当然具有很强的权威性。在目前，涉及高度戒备监狱管理的法规性制度，除《监狱法》和很少的几个部长令外，没有其它规范性的法规性文件。而现行的绝大多数制度都是由各省、市监狱管理部门和基层监狱，根据自身实际制定的“红头”文件。这些制度有的是经验的总结和归纳，有的是事故教训的延伸，有的是会议精神的分解和细化，这些制度的作用空间和时间都非常有限，具有很强的不稳定性，不能满足高度戒备监狱建设发展的实践需要。
（三）高度戒备监狱制度建设不能适应改革的要求
习近平同志强调：“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。进而又指出：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”全面深化改革总目标的提出，监狱体制改革的不断深入，不仅丰富和深化了法治平安文明现代化监狱的内涵，还对推进监狱治理体系和治理能力现代化，建立更完备、更稳定、更管用的监狱制度体系，提出了新要求。面对日益繁重的监狱改革任务，要深化监狱制度改革，健全完善监狱分级分类建设、罪犯分押分管分教制度和罪犯改造质量和危险性评估制度，加强高度戒备监狱制度体系建设等这一改革新的历史任务和长远战略目标，还有很长的路要走。
（四）高度戒备监狱制度建设未跟上时代发展节奏
毫无疑问，我国监狱特别重视和强调对罪犯的改造，我国监狱取得较高的罪犯改好率和较低的重新犯罪率也主要得益于对改造工作的重视和改造手段的科学有效。但是，进入21世纪以来，我国监狱改造罪犯的技术和手段却很少伴随社会经济发展而不断进步创新，相反却存在许多不尽如人意之处，改造质量难以达到人们的愿望和预期，个别监狱甚至有停滞和下降的迹象。我国现行高度戒备监狱制度，更是处于“粗放式”分类和“一刀切”管理模式状态，对罪犯主要是依靠性别、年龄、刑期长短、犯罪类型等自然状态进行简单的分类后进行分级管理。这样的“粗放式”分类和“一刀切”管理模式，已经越来越不适应监管改造工作的要求，高度戒备监狱制度建设的落后性十分明显，罪犯改造质量和水平受到一定程度的不利影响。
三、建立和完善高度戒备监狱管理制度的思考
制度建设，要坚持合法性、理论性和操作性的统一。科学制定高度戒备监狱管理制度，是规制高度戒备监狱运行体制、机制，规范监狱警察职责和行为，保障监狱运行计划目标实现的基础条件。笔者认为，在现代条件下，应该着力加强监狱建设、监狱分类、监管执法、教育改造、生活卫生、机构编制等六个方面的管理制度建设。
（一）完善监狱建设管理制度，规范高度戒备监狱等级标准
2010年9月,国家《监狱建设标准》(建标139-2010)(以下简称《标准》)正式发布，首次增加了高度戒备监狱建设内容，提升了监狱安全防范性目标，对建设高度戒备监狱提出具体标准和要求。场所设施要体现先进性，硬件要硬，高效的防范能力是硬中之硬。高度戒备监狱是针对高危犯的管理而专门设立的特别机构，在建设上力求监管设施防范等级最高，建筑设施最坚固，警戒设施最完善，信息管理设施最严密，以确保安全坚固、功能完善、分区合理、管理方便。但从实践来看，这一些规定还不足以满足高度戒备监狱建设和发展的需要。笔者认为，应当单列制定高、中、低度监狱建设标准，现行这样一个相对混杂的《标准》，容易混淆监狱建设的不同需求，影响到不同等级监狱标准的建立和规范的建设。监狱建筑的形态，直接关系到国家刑罚观念的贯彻，也关乎服刑人员的人权保障。在教育刑理念下，监狱建筑应当具有安全、惩罚、矫正、居住等多重的功能。同时，监狱建筑乃百年大计，需要具有前瞻性的规划与设计，应为未来预留发展的弹性空间。既要考虑监狱建筑的安全牢固性，也要充分考虑监狱建筑的人文性和艺术性。高度戒备监狱的监舍墙壁要考虑防撞设计、房间内要安装强光灯、门窗要使用防爆玻璃，配备数字化高清监控视频系统、智能化门禁系统、周界红外报警系统、电子化自动监控联网报警系统、智能化人员定位系统等，形成立体化的安全警戒、防范、监控网络，并建立一套完备的信息传输、管理控制体系和预警处置机制，切实增强应对高危罪犯自伤自残、暴力行凶、袭警脱逃等高危行为的管理功能，提高安全防范能力。
（二）完善监狱分类管理制度，准确定位高度戒备监狱功能
高度戒备监狱本身应该具有什么样的功能？在惩罚与改造罪犯的过程中到底该发挥什么样的角色作用？这是在设置高度戒备监狱时首先必须明确的职能定位。尽管高度戒备监狱在职能设置上也是以维护监内正常改造秩序，确保监狱安全稳定，促进罪犯改造自新这一价值目标为出发点，但它却既不能与对行凶、破坏等严重违反监规纪律罪犯进行的禁闭处罚混为一谈；也不能与对那些长期对抗改造、甚至冥顽不化的反改造现行分子实施的严管措施相提并论。它是随着涉黑涉恶涉暴涉恐等恶性犯，以及死缓限制减刑、终身监禁不得减刑假释等重刑犯占比剧增，整体构成高危化趋势突显的新形势所催生的，一种适应惩罚与改造人身危险指数高、监管难度指数高的重刑犯、累犯、惯犯、恶性犯等高危罪犯迫切需要的新常态手段。因此，切忌将高度监狱变相地办成传统的禁闭室惑严管队。务必要切实规范好职能定位，以确保其应有的职能发挥与有序地健康运行。高度戒备监狱收押罪犯的定位为：对根据调查评估确定其人身危险程度高、暴力倾向严重、有逃脱和抗改造趋势、监管难度高的罪犯、累犯、惯犯进行看押和监管。高度戒备监狱应该具有最高级别的防范设施，狱内具有先进的中央控制系统和严格的管理制度，现代化的高科技警备设施，以及具有快速高效反应能力的警察队伍。高度戒备监狱收押有严重人身危险倾向的罪犯，对这类的罪犯以强制性教育为主，追加违规成本，其他以引导为主，最终目的使罪犯能够认清自己的错误行为或罪行，树立正确的改造态度。
（三）完善监管执法管理制度，提高高度戒备监狱管理水平
监狱公正执法不仅体现在公平公正办理减刑、假释、保外就医等刑罚执行环节，也体现在维护罪犯合法权益、公平公正进行考核奖惩等日常执法管理过程中。一是建立、健全高度戒备监狱执法管理各项工作制度。细化量化减刑、假释、保外就医工作标准，减少甚至消除自由裁量权。深入推进警察直接考核和累进考核、达标考核，进一步完善罪犯日常管理考核规定，如罪犯考核奖罚、罪犯劳动定额管理、专项工种罪犯管理等规定；研究解决当前困扰监狱执法问题，如老病残罪犯的管理、减刑假释的比例控制等，抓紧制定出台相关办法。既注重解决好执法行为的合法性问题，又注重解决好执法程序的合法性问题，实现实体正义和程序正义。二是建立完善高度戒备监狱狱务公开制度。深化狱务公开，扩展公开的内容，丰富公开的形式，创新公开的载体，把公开的关口前移，着力推进执法过程、执法环节的公开，做到条件、程序、过程和结果全部公开、及时公开、真正公开。
（四）完善教育改造管理制度，增强高度戒备监狱改造实效
要树立大教育改造观，整合资源，凸显主业，建立大教育改造机制，使监狱各项工作服从服务于教育改造罪犯。推进高度戒备监狱科学改造工作，要着力建立健全以下制度：一是建立高度戒备监狱改造质量评估体系。制定对罪犯改造前、中、后期情况进行评估、跟踪、修正的制度，既从入监开始就对每个罪犯制定针对性的改造方案，实施一人一策的教育改造路子，又根据罪犯改造情况及时进行修改完善，切实提高改造质量。二是建立完善高度戒备监狱职业技术教育制度。应进一步建立完善与社会机构联合办学、纳入国家继续教育体系、专业技术证书制度、职业资格认证等制度。三是建立完高度戒备监狱善心理矫治制度体系。要建立完善心理健康教育、心理调适、心理咨询、心理危机干预、心理疾病治疗等梯级工作办法，对全体罪犯加强心理健康教育，教授心理调适方法，对出现一般心理问题的罪犯加强心理咨询，对出现重大心理问题的罪犯进行心理危机干预，对出现严重心理疾病的罪犯进行心理疾病治疗。这样，对全体罪犯分类建立梯级目标人群，有的放矢开展工作，增强针对性、实效性。规范矫治高危罪犯，力求实效。对高危罪犯进行准确认定、集中管控，并通过差异处遇、规范矫治来达到促其转化的目标，既是高度戒备价值的重要体现，更是社会效益实现的重要途径。
（五）完善生活卫生管理制度，提升高度戒备监狱保障能力
切实落实罪犯生活费实物量标准，严格管理监狱食堂食品质量，严格采购责任制，严格实行食品留样备检制度，确保罪犯食品安全，防止发生罪犯集体食物中毒事件。加强卫生防疫工作，确保患病罪犯及时得到救治，防止狱内重大疫情发生。要逐步将服刑人员医疗保障纳入社会公民医疗保障体系，解决高度戒备监狱因重刑犯执行刑期变长，且严格控制对他们的减刑假释，而导致的监狱老年罪犯增多，而现有的监狱医疗体系无法保障对老年罪犯执行有效的刑事监禁问题。要建立完善高度戒备监狱医疗卫生管理制度，依法及时办理服刑人员假释和保外就医，体现刑法修正案的宽缓目的和人道性。
（六）完善机构编制管理制度，加强高度戒备监狱队伍建设
长期以来,我国监狱机关机构编制和警力配置没有统一的法定标准,省与省之间、监狱与监狱之间在编制和警力的配置方式、数量上各不相同，缺编缺警现象比较突出。要积极争取各级党委、政府的高度重视和支持，增加警察编制，从数量上为高度戒备监狱增加警力提供足够的后劲。进一步规范高度戒备监狱编制管理制度，严格机构编制管理，对监狱机关、基层监狱机构、职能、编制、监督、检查作出明确规定。通过制度建设，规范和完善高度戒备监狱的机构设置、警力配置等方面的工作，满足监狱工作的需求。按照中、省有关机构编制管理的规定要求，总结多年来监狱机关编制管理工作形成的经验、做法，结合新情况、新问题，制定并完善相应的规章制度，真正做到有法可依，有章可循，违章必究。高度戒备监狱作为管理高危罪犯的监狱分类管控机构，除要充分考虑实现全时段无缝高度戒备管理的特殊需要，在警囚配备比例上适度提高以外，更重要的是还必须考虑适应改造高危罪犯需要所必备的专业素质与基本技能。首先，要认真研判当前及今后一个时期改造高危罪犯的形势、任务与特点，科学制定高度戒备监狱警察的“准入”和“退出”制度。把适合于高度戒备工作的警察充实进来，把不适合的分流出去，把好“入”“出”口关是实现队伍专业化建设的重要手段。其次，要强化高度戒备监狱警察队伍思想政治制度建设。突出思想理论武装，时刻绷紧“敌情就在眼前，危险就在身边”这根危机之弦，真正以坐“火山口”、守“炸药库”的百倍警惕来对待和压实工作责任，不给各种现行反改造分子以任何可乘之隙。第三，要努力完善高度戒备监狱警察队伍专业化建设的配套措施，尤其要构建常态的进修、培训机制，这是强化队伍专业化建设的根本保证。既然这支队伍所面对的是高危罪犯，那么，在专业知识和实战技能的培训上，就必须突出其特殊的专业性需求，强化心理测试、危险评估、危机干预、处突应变、防暴治暴等针对性较强的专业知识与技能的培训，并坚持做到专业技能培训与体能素质培训的有机给合，真正建立一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的高度戒备监狱人民警察队伍。
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