摘要：监狱基层民警依法执行国家法律法规，秉持“五大改造”理念，教育改造罪犯，使其最终顺利回归社会。这类民警处于监狱最底层、执法最前沿，也是执法风险最高、身心健康最累、受追责处理最多的人群。为做到惠警爱警，保护监狱基层民警身心健康，帮助他们免受因故意而受法律追责，构建执法保护机制是亟待解决的现实问题。
关键词：监狱基层民警执法保护机制探究
在由“底线安全观”向“治本安全观”转变的监狱发展大时代背景下，监狱基层民警践行着教育改造宗旨，帮助罪犯认罪悔罪，为社会输出“合格产品”而不懈努力。他们是监狱工作的中流砥柱，他们力挺在执法工作最前沿，在执法过程中，他们面临着罪犯无端挑衅而忍气吞声，他们面临着各类追责而默默坚忍，他们面临着长时间瞪眼值班而毅然承受，他们面临着各种监管风险而坚挺坚守。上面千条线，下面一根针，所有的压力都压在基层民警肩上，可谓是肩负着巨大的责任和压力。为保障监狱基层民警的合法权益，维护他们的身心健康和安全，构建执法保护机制显得尤为重要。
一、对监狱民警执法保护范围的界定
监狱民警执法，是监狱基层民警遵照国家法律，履行执法职能时所表现出不容侵犯的权力。这种权力一旦受损，危害的不仅仅是民警的执法效力，更为严重的是对国家法律尊严的严重挑战。正如老子曰: “民不畏威，则大威 (危) 至。”探究执法保护问题，先要厘清执法和保护的内涵。执法是指国家行政机关、司法机关及其公职人员，依照法定程序贯彻实施法律的活动。保护，指尽力照顾，使自身（或他人、或其他事物）的权益不受损害。执法保护总的来说，就是执法人员在贯彻实施法律活动中，其个人权益不受损害的一种行为。近年来，随着公众法治意识的不断健全，公众维权积极性普遍提高，社会总体反应呈现良好态势，但也存在部分公众假借维权之名夸张、夸大部分事实致真象扭曲的情况。监狱民警在执法过程中，如果遇到媒体不当炒作、“网络水军”颠倒是非，公众往往会同情处于“弱势”的罪犯，对涉事民警产生误解，影响到民警的执法权威。笔者认为，对监狱民警执法的保护应包括执法身心健康、执法容错、执法权威的保护。
(一)对民警身心健康的保护
自我保护首要的是自我的身体健康，意即防止自身的生命健康权受到损害。在新媒体时代迅猛发展下，智能化文明监狱建设如火如荼进行，部分监狱已将无人侦察机投入使用，进行监内的监控巡查，大大优化了警力结构。但是现在实行的“瞪眼值班”模式，基层民警完全被颠倒了生物钟，严重影响了基层民警的身心健康。长此以往劳累成疾，苦不堪言。可以说，监狱使用的防御机制里物防、技防、人防，人防依然民警履行职责时第一“杀手锏”。同时，监狱生产劳动中所产生的粉尘、烟尘、噪音、高温、高湿等不良条件对民警的身体健康也会造成一定损害，侮辱诽谤、职业暴露、职业病等常常危害生命健康和人格尊严。为此，谈及执法保护，首先是上级对监狱基层民警身心健康权利的保护和关爱。
（二）对民警执法容错的保护
在监狱，罪犯发生重大违规，如打架、打人、袭警等事件时，监狱民警必须要有足够的保护威震措施比如使用警戒具制止并保护自己不受伤害。但现实中，监狱民警使用警戒具有一套严格的审批、使用规定和程序，并且一旦发生因使用警戒具而造成罪犯受伤事件，民警必定受到处理，没有任何容错机制的保护，进而导致罪犯顶撞甚至袭击民警更加肆无忌惮，发生这类事件，民警也不敢使用警戒具。由于监狱工作“高负荷、高强度、高风险”的特殊性质，监狱民警承受着巨大的心理压力，如对某省5个监狱3000多名监狱民普调查发现，感到心理压力的比例高达89％，采用SCL—90症状自评量表评定心理健康状况，结果显示：48．73％的民警存在心理问题；其中26．41％属于轻度心理障碍，12．95％存在中度心理障碍，2.37％存在心理疾病。
(三)对民警执法权威的保护
“我是警察，正在执行公务，请你马上停止打架”。这掷地有声的民警执法用语应当使罪犯肃然起敬，而现在却常常是引起部分罪犯对执法民警的起哄、谩骂、责难等，有的罪犯肆无忌惮地喊 “劳改队长，有什么了不起的!”等恶语进行挑衅。民警正当执法行为不受尊重，执法权威受到严重损害。近年来，在罪犯群体中同时滋生了“过度维权”现象，在服刑时，罪犯过分强调服刑权利，而不愿履行服刑义务，动辄认为执法民警不讲人权，侵犯罪犯合法权益，甚至出现公然挑衅民警、辱骂民警甚至袭击民警现象，致使部分民警对罪犯的违规抗改行为不敢管、不愿管，致使监狱及其民警的执法形象和执法尊严受到严重挑衅。《监狱法》第十四条规定：监狱的人民警察不得有的行为进行了详细的规定，但如何保护民警执法，无法考证。执法权威，这个词对于监狱基层民警来说，越来越是一个奢侈的事情。可见，对监狱基层民警执法权威的保护势在必行。
（四）对执法民警亲属的保护
监狱基层民警在执法中，对罪犯进行教育管理、开展刑罚执行工作，涉及到罪犯的根本利益，由于罪犯不理解而对执法民警怀恨在心，便告知其家人，家人会对民警及其家属打击报复。有的罪犯等到刑满释放后，对民警本人及其亲属进行报复，比如入室盗窃财产、绑架其小孩或者是殴打家人，民警的社会关系和个人财产受到严重威胁。为此，有必要对民警亲属及其财产进行必要的保护。
二、监狱基层民警执法保护面临的困境和问题
（一）执法“紧箍咒”过多
监狱民警职业一直以来就是一个“百科全书”的职业，特别基层民警更是要承担狱政管理、狱内侦查、教育改造、心理矫治、刑罚执行、生产经营等全方位立体式的职责。每一项事务都有相对于的部门科室“统领”，纷繁复杂的各种台帐、各种考核接踵而至，各类执法风险也随之而降。一旦发生监管事故，在责任界定上很难分清楚个“你我他”，基层民警最终是难逃其咎。再看现行的《监狱法》，对罪犯的权利保障规定较多、义务规定过少对监狱人民警察的权利限制较多、权益规定较少，压在监狱民警身上的“五指山”越来越重，导致民警在执法过程中，想去处理问题，但是又怕处理问题不当反而被追责，背上一个处分，总会在敢为与不敢为之间徘徊，更多存在不敢为、不愿为现象，直白的说，不干不错，多干多错，事不关己高高挂起。在《监狱法》之外，职能部门还出台了各项制度、规定，如：司法部《监狱人民警察六条禁令》、《关于监所安全管理“六个一律”》等等，每一项规定无一不是对监狱人民警察的约束和制约。
（二）执法对象的“绿色通道”过宽
一直以来，社会媒体对监狱的正面宣传力度相对薄弱，社会公众对监狱的了解也不深不全，给社会公众更多的印象是“劳改队长”、“牢头狱霸”等负面效应。在这样的认知背景下，当监狱民警在执法管理过程中出现执法瑕疵，很容易在媒体的推波助澜下被聚焦无限放大。加之，随着全社会法治意识的不断提升，监狱对民警的工作要求越来越高、管理越来越严格，监狱基层民警执法风险巨大。罪犯的畸形维权、过度维权，使基层民警的工作战战兢兢、如临深渊、如履薄冰；而监狱对罪犯的各种惩诫性手段根本起不到什么作用。当前罪犯若在监狱中受到错误的对待，有诸多的救济途径，但监狱基层民警的权利受到损害时却不能得到有效的救济。罪犯的生命权、心理健康权能得到有效的保障，而基层民警的生命健康权、心理健康权却成为了无人问津的空白地带，基层民警超体力、超负荷地工作，更不能得到有效的休息。
（三）执法“护身符”过少
在民警执法的过程中，健全的法律法规是保障民警执法的重要前提。只有完善了法律法规才能让监狱民警在执法的过程中做到有法可依。但是，目前我国监狱民警在对罪犯执法的过程中，需要依据的法律法规以及章程都不健全，存在着很多的问题。比如，《监狱法》涉及监狱民警执法保护的内容有以下几个方面：（1）《监狱法》第5条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”（2）《监狱法》策8条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。”(3)《监狱法》第12条规定：“监狱设监狱长一人、副监狱长若干人，并根据实际需要设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员。”由此可见，尽管《监狱法》对监狱人民警察的职业性质、执法地位、经费保障、机构设置、执法权益等内容进行了法律规定，但由于多为笼统性规定，在执行时缺乏实施细则的配套规定，导致民警在执法过程中，即使没有任何的失职问题，都有可能会面临着被追究法律责任的可能。
（四）执法能力较弱
监狱民警作为法律的执行者，必须具备足够的警务活动执法专业素养和执法经验，才能从容应对狱内发生的事情。但是，现在招录的监狱民警很大一部分是直接从社会招进来，法律意识不足、专业能力不强，缺乏系统的警务执法专业课程培训，在执法过程中这一系列的因素导致出现很多的问题，甚至更有的会触犯法律法规，这样不仅会损害罪犯的合法权益，还会让自己陷入困境。同时，由于对法律知识了解不够深入，使得监狱民警不能很好的维护自己的权益，也不能处理好在监狱执法过程中遇到的各种问题。从目前民警执法违规违纪案件来看，有的就是对执法的基本环节掌握不深不透，比如发生罪犯突发疾病，由于对这一事件的处置流程一知半解，遇到问题便是惊慌失措，最终耽误抢救的最佳时机。事件暴露出来后，由于民警的执法素能不强，只要有负面报道，都是民警的过失 。
三、对监狱基层民警执法保护的原则
（一）正当性原则。对基层民警执法所造成的后果，要客观辩证的分析看待，不是一味地将所有的责任都教条的认为是不遵守某某条制度、不执行某某规定，一棒子将执法民警打死。不是民警执法故意行为产生的过错，必须要保护好民警的合法权益，让他们有尊严的执法，而不是打消他们的执法积极性。为此，正当执法活动造成的结果应不受追责。
（二）合法性原则。保护民警执法，必须建立在合法的基础上，经得起事实的推敲，经得起逻辑的佐证，经得起社会的舆论。在民警执法造成后果时，监狱纪委、驻监狱检察室等部门都会纷纷介入调查。在事实没有调查清楚之前，就要迅速启动民警执法保护机制，运用合法手段保护民警。这不是有意偏袒民警，而是为了更有效地控制、惩罚犯罪，保障当事人合法权益的一种原则。
（三）对等性原则。鉴于《监狱法》对民警的权利没有过多表述和细化，民警在执法中造成的结果基本上都是弊大于利，首先想到的就是追责民警。现实执法中，对于罪犯的权利保护远远大于对民警的保护，对罪犯的保护是道道“铜墙铁壁”，对民警的保护是一层薄薄“窗户纸”，存在明显的权利保护不对等性。为此，为保障民警的合法权益，必须要有对等性的措施和法律制度来制衡，而不是一味地去追责问责民警，将民警置于弱势而被动的地位，让罪犯及其家属有更多理由指责控诉执法民警。
（四）权威性原则。孟德斯鸠曾说:“一切有权力的人都容易用权力，这是万古不易的一条经验。”民警执法权威需要得到法律的确认与保障，法律权威也需要民警认真贯彻落实法律，来加以维护基层民警的执法权威。在执法过程中，监狱民警应当严格执行各项法律制度，尊重和保障罪犯人权，保障罪犯的合法权利，处理好惩罚罪犯与保障人权的关系。但在保护民警执法上，也同样需要权威的机构、权威的法律来做坚实的保障，对监狱基层民警执法的保护，这样才能捍卫民警的法律地位和尊严。
四、保护监狱基层民警依法执法的路径
当前，随着我国法治建设的不断推进，公众的法治意识得到了空前的提高，尤其在维护自身权益时，公众表现出极高的维权热情。但也存在着部分公众假借维权之名行侵权之实，侵犯了监狱民警的执法权以及监狱民警作为公民的合法权益。为保护监狱基层民警执法的正当合法性，需要从个人、单位、国家及社会层面，进行齐抓共管，共同治理。
（一）个人层面：提升素质，完善常态专业培训机制
一是强化自我素能意识。加强民警执法的自我保护能力训练。经过监狱民警“岗位大练兵”战术训练，民警基本掌握了执法活动中基础的、通用的技战术技能，执法能力有显著提高。还有注意在执法中经常发生的、有特殊性的安全保护问题。比如，对艾滋病罪犯、精神病类罪犯执法中的人身安全问题、个别谈话教育时的安全问题、处理突发事件时的安全问题等。在日常工作中要不断地自我暗示、自我提醒，认真领悟自身作为基层监狱民警的双重身份，在日常工作中将自己更多地定义为警察这个公务员的身份；在休息下班时把自己的身份更多地侧重于普通的公民，做人不高调，不要拿着“老改队长”的姿态面对社会。二是强化专业培训。按岗位职责开展业务素能培训，比如法律法规培训、执法技能课程培训、罪犯心理培训、医学知识培训等等。通过培训，不断提升监狱民警的专业素养，以此提升民警的岗位履职能力，减少或者避免执法错误。三是开展常态化警示教育。搜集全国监狱重大案件，比如民警执法不当造成失职渎职、民警执法不严造成罪犯脱逃、民警滥用权利贪污受贿酿成锒铛入狱等血淋淋的案例，警示教育民警要依法严格履职，保护好自己。
（二）单位层面：健全机制，提高民警执法积极能动性
一是健全问责保护机制。通过建立健全制度，改变监狱基层民警在执法时，由于过分考虑罪犯的权益产生畏首畏尾、投鼠忌器的心理，也改变目前监管、教育、改造工作陷入“监狱不像监狱、警察不像警察、罪犯不像罪犯”的怪圈的现象。二是建立健全民警容错纠错机制。加快研究民警现场执法的一般规律和矛盾冲突演进关系，注意从执法相对人的反应、现场秩序等情况，制定民警现场执法使用武力等强制措施的程序与标准等相关操作规范。执法相对人的行为一旦超越某种界限，民警现场执法即可采取相应的强制措施。只要民警严格按照这一程序与标准进行执法，即是合法的公务行为，无须承担责任。上级要切实根据基层民警执法情况，对于什么情况出现的执法失误可以免于追则问责，让他们敢于管教、愿与管教，让执法指挥棒真正发挥好执法效能。三建立民警诉求渠道机制。监狱管理部门可以开辟和建设民警诉求沟通平台、法律诉求渠道，如在监狱局域网论坛、监狱微信论坛群等方面创建一个专门关于基层民警执法保护的平台，以便及时了解和尊重民警的诉求，掌握民警中热点性、倾向性问题。四是建立民警激励机制。在工作上，要想方设法为民警提供宽松环境，帮助解决工作中遇到的困难问题，缓解工作压力，特别是敢于公正执法民警格外要给予一定物质激励和精神奖励，只选人用人上，要切实做到“用人选人不看来历看能力”；在生活上，要采取切实可行的措施，帮助民警解决后顾之忧而不只停留只口头承诺、纸头调查、结果全空。
（三）社会层面：强化舆论，提升监狱民警良好形象
监狱基层民警的职业声望，是其职业带来的天然标签，是民警执法评价的外在尺度。但是作为高墙为标志建筑物的监狱，由于其特殊性，相对于很对单位来说，不管在地理位置、宣传报道、对外联络方面，都很闭塞，公众了解监狱的渠道也很有限。为此，监狱要强化宣传舆论作用，善于借助新闻媒体特别是网络媒体，加大对民警执法活动的正面宣传力度，充分利用报纸、电台、电视台等传统媒体和网络、手机微信公众号等新型媒体，正确引导社会舆论，创造良好的舆论环境，定期举办“监狱开放日”活动，邀请政府机关、事业单位、人大及群众代表进监狱参观监狱，在社会层面上营造对监狱民警的正确舆论导向与保护的氛围，更多地对监狱民警进行正面的积极地报道，让群众能更好地、更正确地了解监狱这一执法单位，帮助其塑造监狱民警“执法为民，全心全意为人民服务”的形象。同时，要积极开发和利用监狱资源对社会进行法制宣传教育活动，如组织监狱演讲团到社会机构演讲，宣传监狱民警执法为民、公正执法优先先进事迹，而不仅仅限于只到监狱系统内宣传。有条件的话，可以组织罪犯改造积极分子到机关、学校、医院等单位开展现身说法等警示教育活动，发挥监狱对社会的教育和辐射功能。
（四）国家层面：健全法治，保护基层民警合法权益
现行的监狱管理制度刚性有余而保护缺失。责任追究制被不断制定并推出，可是对民警应有的执法保障、法律培训、执法指导等，少之又少，导致基层民警在“上有高压线、下有地雷线、前后左右全都是警戒线”的工作环境中，危机四伏，导致民警执法小心翼翼，谨慎行事，能不管的不管，省得给自己惹麻烦。为此，为保护好基层民警的执法，一是加快对《监狱法》的修订。现行的《监狱法》最近一次修订于2012年10月26日。此法对监狱民警的权利限制较多、权益规定较少，同时，当监狱民警的权利受到损害时，却不得到有效的容忍和保护。当务之急，必须对《监狱法》进行进一步修订和完善，切实能够维护好监狱民警权利。二是开展监地协作建立专委会。建议成立由地方党委、政府牵头，由监狱部门、劳动保障部门、人民检察院、人民法院等相关部门共同组建的民警合法权益保障机构如“监狱民警权益保护委员会”，为保护民警的合法权益提供强有力的支持。三是尽快制定和出台《监狱民警职业保障实施办法》，尤其是司法部应紧紧抓住习近平总书记对司法行政工作的指示精神和中央进行深化司法体制改革的良好契机，将监狱民警的执法保护为突破口，比如将监狱民警依法使用警械具的权利进一步具体化在监狱民警的人身安全与生命安全受到威胁时，应当规定监狱民警有使用警械进行自卫的权力，进而加强对监狱民警合法权利的法律保护。
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